Глава X. Правовое регулирование добычи угля и рудных полезных ископаемых

10.1. Общие требования к строительству, эксплуатации и ликвидации угольных предприятий

Уголь и горючие сланцы, наряду с нефтью и газом, являются одними из основных видов энергоресурсов. Российская Федерация располагает значительными балансовыми запасами угля (более 200 млрд. т - 12 % мировых), реально разведано - 105 млрд. т. Геологические ресурсы углей оцениваются в 4450 млрд. т (30 % мировых). Однако запасы углей распределены крайне неравномерно: свыше 80 % всех запасов сосредоточено в Сибири, а на долю европейской части России приходится лишь 10 процентов. По типам углей в структуре разведанных запасов Российской Федерации преобладают бурые - 51,2 %, на долю каменных углей приходится 45,4 %, антрацитов - 3,4 %. Запасы коксующихся углей составляют 40 млрд. т, из них запасы особо ценных марок углей - 20 млрд. т (в том числе промышленных категорий, вовлеченных в разработку, - свыше 6 млрд. т), которые сосредоточены в основном на глубоких горизонтах (более 300 м) и требуют дополнительного геологического изучения и значительных капитальных затрат для освоения. Средняя обеспеченность шахт запасами коксующихся углей в настоящее время составляет не более 13 лет. Основные запасы коксующихся и других каменных углей всех марок - от длиннопламенных до антрацитов сосредоточены в одном из главных угольных бассейнов России - Кузнецком. Разведанный сырьевой потенциал Кузнецкого бассейна - 57,3 млрд. т. Крупнейшей сырьевой базой для энергетики являются бурые угли Канско-Ачинского бассейна.

Энергетическая стратегия России на период до 2020 года предусматривает, что стратегическими целями развития угольной промышленности являются:

надежное обеспечение экономики и населения страны высококачественным твердым топливом и продуктами его переработки;

обеспечение конкурентоспособности в условиях насыщенности рынка альтернативными энергоресурсами;

устойчивое и безопасное развитие угольной отрасли на основе современного научно-технического потенциала и технологий, отвечающих экологическим нормам.

Для достижения этих целей предусматривается:

создание правовых и экономических условий для обеспечения потребностей России в твердом топливе на основе эффективного использования потенциала отрасли;

развитие базовых угледобывающих районов и месторождений Сибири, Дальнего Востока и европейской части России, расширение разработки месторождений с благоприятными горно-геологическими условиями;

повышение качества угольной продукции на основе увеличения глубины обогащения коксующихся углей, внедрения новых технологий обогащения и глубокой переработки энергетических углей;

развитие транспортной инфраструктуры и наращивание перевозочных мощностей железнодорожного транспорта для поставок сибирской угольной продукции на тепловые электростанции Урала и центра, строительство портов и терминалов для экспорта угля.

Перспективные уровни добычи угля в России будут прежде всего определяться спросом на него на внутреннем рынке страны, обусловленным уровнем технологической и ценовой конкурентоспособности угля по отношению к альтернативным энергоресурсам в условиях насыщенности рынка топливом. Предусматривается повышение доли угля в производстве электрической и тепловой энергии с одновременным снижением доли газа, используемого в данных целях.

Разработка месторождений угля и горючих сланцев может вестись закрытым (шахтным) или открытым способом (открытые разрезы). Объектами открытых горных работ при отработке угольных месторождений являются разрезы, объекты разработки породных отвалов, песчаных и щебеночно-гравийных карьеров для нужд разрезов, гидроотвалов углеобогатительных фабрик (участков). Термин «шахта» применяется:

1) к площадкам, расположенным на поверхности, или к подземным участкам, на которых осуществляются, в частности, следующие виды работ:

а) геологическая разведка месторождений полезных ископаемых, кроме нефти и газа, с механическим нарушением поверхности;

б) добыча полезных ископаемых, кроме нефти и газа;

в) обогащение добываемых полезных ископаемых, включая дробление, размалывание, концентрацию или промывку добытых материалов; и

2) ко всей технике, оборудованию, устройствам, установкам, зданиям и инженерным сооружениям, эксплуатируемым в связи с данными видами работ[163].

Основные требования к работам по добыче и переработке угля и горючих сланцев установлены Федеральным законом от 20 июня 1996 г. «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»[164]. В соответствии со ст. 13 указанного закона, особенности ведения горных работ, работ по добыче и переработке угля и горючих сланцев, непрерывное перемещение рабочих мест и постоянно изменяющиеся условия на этих рабочих местах, сложность горно-геологических условий залегания пластов угля, негативное воздействие работ по добыче и переработке угля и горючих сланцев на земную поверхность и окружающую природную среду обусловливают необходимость установить специальные принципы обеспечения безопасности работ в данной отрасли. Такими принципами являются:

1) приоритет безопасности человека и окружающей среды;

2) государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ;

3) создание безопасных и здоровых условий труда на каждом рабочем месте, обеспечение безопасного ведения технологических процессов в соответствии с нормами и правилами безопасного ведения работ по добыче и переработке угля и горючих сланцев.

В целях предотвращения или смягчения воздействия деятельности по добыче угля и горючих сланцев на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий возможность размещения угольного предприятия должна быть обоснована материалами проведения оценки воздействия на окружающую среду. В соответствии с требованиями земельного и экологического законодательства, определение месторасположения данных предприятий производится с обязательным согласованием места расположения объекта и учётом мнения местного населения. Строительство угольных предприятий осуществляется на основании проекта, разработанного и утверждённого в установленном законом порядке. Вне зависимости от вида предприятия (шахта или разрез), обязательным условием принятия решения о начале его строительства, расширения, реконструкции или технического перевооружения является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденного федеральным органом горного контроля или его территориальным органом. Предоставление земельного участка под размещение угольного предприятия возможно только после проведения рекультивации ранее отработанных территорий.

Проект рекультивации земель, нарушенных в процессе добычи и переработки угля и горючих сланцев, является специальным разделом общего проекта угольного предприятия либо составляет отдельный документ. Основными требованиями по рекультивации отработанных территорий являются:

1. опережающее снятие и специальное складирование (хранение) плодородного слоя почвы;
2. селективная разработка пород вскрыши в целях отделения скальных и токсичных пород от потенциально плодородных пород;
3. селективное формирование отвалов, обеспечивающее захоронение токсичных пород;
4. засыпка провалов;
5. планировка выработанного пространства карьеров и разрезов до и после усадки пород;
6. нанесение на спланированные поверхности почвенного слоя или потенциально плодородных пород;
7. осуществление специальных мероприятий по укреплению откосов;
8. укладка экранирующих слоев для предохранения верхних продуктивных горизонтов от вредного влияния токсичных пород и других агрессивных сред и для создания нормальных гидрогеологических условий.

На законченное строительством угольное предприятие в установленном порядке оформляется декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта. Ведение горных работ допускается на основании согласованных и утверждённых в установленном порядке годовых планов развития горных работ[165]. Основные требования к содержанию годовых планов, а так же порядок их согласования, утверждён Постановлением Госгортехнадзора РФ от 24 ноября 1999 г. № 85 «Об утверждении Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ»[166]. Согласование годовых планов осуществляется в целях обеспечения рационального и безопасного ведения горных работ, соблюдения законодательных и нормативных требований, условий лицензий на пользование недрами, проектных решений по отработке запасов полезных ископаемых и их переработке, установления оптимальных величин нормативов потерь полезных ископаемых, недопущения сверхнормативных потерь, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и их порчи от неправильного ведения горных работ, своевременного восстановления нарушенных горными работами земель, охраны подрабатываемых зданий и сооружений, опережающего геологического изучения недр, а также выполнения мероприятий по охране недр, промышленной безопасности и предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду.

Годовые планы рассматриваются и согласовываются государственным органом горного надзора или его территориальными органами в период с 1 сентября по 15 декабря года, предшествующего планируемому. Проект годового плана предоставляется не менее чем за 15 дней до его рассмотрения. Годовые планы должны предусматривать:

рациональное ведение горных работ, исключающее выборочную отработку более богатых участков, порчу других полезных ископаемых и обеспечивающее правильность разработки месторождения полезных ископаемых;

оптимальные показатели нормативов потерь и разубоживания при добыче, установленные по выемочным единицам и нормативов потерь при переработке минерального сырья;

применение технологий, повышающих извлечение запасов;

восполнение вскрытых, подготовленных и готовых к выемке запасов полезных ископаемых при разработке месторождений твердых полезных ископаемых;

горные меры по охране подземных объектов, сооружений и горных выработок;

безопасное ведение горных работ и мероприятия по промышленной безопасности;

систему наблюдений за вредным влиянием горных работ на окружающую среду (горно-экологический мониторинг);

мероприятия по охране недр, рациональному и комплексному использованию минерального сырья;

ликвидацию (консервацию) отработанных горных выработок, блоков, горизонтов;

рекультивацию нарушенных горными работами земель;

сохранность попутно добываемых полезных ископаемых, а также горных пород, пригодных для производства строительных материалов.

К годовому плану прилагаются картографические и табличные материалы, а так же пояснительная записка.

Ликвидация и консервация отработанных месторождений угля производится на основании проекта, утверждённого и согласованного в установленном порядке. Ликвидация и консервация угольной шахты должна производиться по проекту, выполненному проектной организацией и прошедшему экспертизу промышленной безопасности. Проект ликвидации шахты подлежит утверждению собственником и государственным органом горного надзора. При полной или частичной ликвидации либо консервации шахты горные выработки должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации также и сохранность месторождения и горных выработок на все время консервации. Ликвидация отработанных разрезов возможна путём их затопления и образования обводнённого карьера. До затопления необходимо провести работы по подготовке дна и склонов карьера в соответствии с утверждёнными планами.

10.2. Требования промышленной безопасности при эксплуатации угольных предприятий

Основные требования промышленной безопасности при эксплуатации угольных шахт установлены Постановлением Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. № 50 «Об утверждении «Правил безопасности в угольных шахтах»[167]. В соответствии с данными Правилами, проектирование, строительство и эксплуатация шахт должны вестись с учетом обеспечения эффективного ведения аварийно-спасательных работ. Работы на шахте должны выполняться в соответствии с проектами, паспортами, схемами. Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, должны иметь необходимые нормативно-технические документы и эксплуатационную документацию, определяющие порядок и условия безопасного ведения производственных процессов, действия персонала в аварийных ситуациях и при выполнении ремонтных работ. Эксплуатационная документация подлежит пересмотру не реже одного раза в три года, а также по результатам заключений комиссий по расследованию аварий и несчастных случаев. Разработанные технологические инструкции, паспорта и другие эксплуатационные документы, содержащие требования по промышленной безопасности, ведению технологического процесса, техническому обслуживанию и ремонту горно-шахтного оборудования, утверждает технический руководитель организации. Каждая шахта должна иметь утвержденную проектно-сметную, геолого-маркшейдерскую, производственно-техническую, санитарно-гигиеническую и учетно-контрольную документацию, а также ситуационный план поверхности с указанием всех объектов и сооружений в пределах горного отвода, в особенности объектов, которые могут представлять опасность для ведения горных работ.

Шахта в периоды строительства, расширения, реконструкции, эксплуатации и ликвидации обязана заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами договоры на обслуживание, а также создавать собственные нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников шахты в установленном порядке. Противоаварийная защита шахты должна обеспечивать предупреждение аварийных ситуаций путем реализации комплекса мер, определенных проектными решениями, а в случае их возникновения - спасение людей, локализацию и ликвидацию аварии. Шахта должна быть оборудована системами наблюдения, оповещения об авариях людей, независимо от того, в каком месте шахты они находятся, средствами поиска застигнутых аварией людей, а также прямой телефонной и дублирующей ее альтернативной связью с аварийно-спасательной службой, обслуживающей шахту.

План ликвидации аварий (ПЛА) разрабатывается на основе анализа риска аварий и информационного мониторинга состояния противоаварийной защиты шахты. При разработке планов ликвидации аварий должны быть установлены зоны поражения при пожарах, взрывах, внезапных выбросах, горных ударах, обрушениях, прорывах воды, проникновения ядовитых и химических веществ; произведены оценка пожарной опасности выработок и расчеты режимов вентиляции. Принятые в ПЛА аварийные режимы проветривания должны способствовать предотвращению самопроизвольного опрокидывания вентиляционной струи, распространения газообразных продуктов горения, взрыва и внезапных выбросов по выработкам, в которых находятся люди, снижению активности пожара, созданию наиболее благоприятных условий для его тушения и предупреждения взрывов горючих газов. Вентиляционные режимы, предусматриваемые ПЛА, должны быть управляемыми, устойчивыми, и опробованы практически при разработке позиций.

Противопожарная защита шахты должна быть спроектирована и выполнена таким образом, чтобы предотвратить возможность пожара, а в случае его возникновения в ходе любого технологического процесса или ремонтных работ, при эксплуатации горно-шахтного оборудования обеспечивались эффективная локализация и тушение пожара в его начальной стадии. В разделах противопожарной защиты проектов новых, реконструируемых и действующих шахт, а также при разработке и совершенствовании горно-шахтного оборудования необходимо предусматривать мероприятия по предотвращению пожаров, нейтрализации воздействия на людей опасных факторов пожара и обеспечению сохранности материальных ценностей в случае возникновения пожара. Проекты противопожарной защиты шахт должны проходить экспертизу промышленной безопасности работ не реже одного раза в 3 года. Запрещается применять в шахтах материалы, в том числе для крепления горных выработок, а также оборудование без заключения экспертизы о степени их пожарной опасности и электростатической и фрикционной искробезопасности.

План ликвидации аварий согласуется с органами государственного горного надзора и утверждается решением собственника шахты. При отсутствии утвержденного ПЛА или рассогласовании его работниками аварийно-спасательной службы запрещается ведение работ в шахте и на поверхности (если работы на поверхности могут привести к возникновению аварийной ситуации в шахте), за исключением работ, связанных с устранением причин рассогласования при условии наличия дополнительных мер безопасности.

При возникновении аварии на шахте вводится в действие ПЛА. Руководителем работ по ликвидации аварии должен быть технический руководитель шахты, а на период его отсутствия горный диспетчер (начальник смены) шахты или другое должностное лицо, назначенное приказом по шахте. Решения руководителя работ по ликвидации аварии, направленные на спасение людей и ликвидацию аварии, являются обязательными для всех лиц и организаций, участвующих в её ликвидации. Собственник шахты обязан вести учет аварий и инцидентов, производить техническое расследование и анализ причин их возникновения, а также принимать меры по устранению выявленных причин и профилактике подобных аварийных ситуаций в установленном порядке.

Основные требования промышленной безопасности при эксплуатации угольных разрезов установлены Постановлением Госгортехнадзора РФ от 30 мая 2003 года № 45 «Об утверждении "Правил безопасности при разработке угольных месторождений открытым способом»[168]. Организации, занятые разработкой угольных месторождений открытым способом, обязаны обеспечить:

соблюдение требований законодательства, а также утвержденных стандартов и норм по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

соблюдение требований технических проектов, планов (программ) развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь и выборочной отработки полезных ископаемых;

ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе пользования недрами и ее сохранность;

представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;

соблюдение утвержденных стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

приведение участков земли, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;

выполнение лицензионных условий.

Горные работы по проведению траншей, разработке уступов, отсыпке отвалов должны вестись с учетом инженерно-геологических условий и применяемого оборудования в соответствии с утвержденными техническим руководителем разреза локальными проектами производства работ (паспортами). Срок действия паспорта устанавливается в зависимости от условий ведения горных работ. При изменении горно-геологических условий ведение горных работ должно быть приостановлено до пересмотра паспорта. Запрещается ведение горных работ без утвержденного паспорта, а также с отступлением от него. Вокруг промышленных площадок разреза должна быть установлена санитарно-защитная зона, размеры которой определяются в соответствии с действующими санитарными нормами.

Ведение горных работ в опасных зонах производится в соответствии с утвержденным проектом[169]. Проект безопасного ведения горных работ в опасной зоне состоит из пояснительной записки и графических материалов. Разработка проекта, а также мероприятий по обеспечению безопасности горных работ производятся в соответствии с требованиями действующих правил и норм по безопасному ведению горных работ на основании рекомендаций и по конкретным видам опасных зон, а также заключений специализированных организаций.

Вскрышные и пустые породы, образовавшиеся в ходе выполнения горных работ по разработке месторождения угля, направляются в отвалы. Выбор участков для размещения отвалов производится после проведения инженерно-геологических и гидрогеологических изысканий. Местоположение, количество, порядок формирования и эксплуатации внутренних и внешних отвалов, а так же их параметры определяются проектом. В проекте должна быть приведена характеристика грунтов на участках, предназначенных для размещения отвалов. Порядок образования и эксплуатации отвалов, расположенных над действующими подземными выработками, определяется в соответствии с правилами застройки площадей залегания полезных ископаемых на основании специального разрешения, выдаваемого государственным органом горного надзора.

Рабочие угольных предприятий должны иметь профессиональное образование, соответствующее профилю выполняемых работ, должны быть обучены безопасным приемам работы, знать сигналы аварийного оповещения, правила поведения при авариях, места расположения средств спасения и уметь пользоваться ими; иметь инструкции по безопасному ведению технологических процессов, безопасному обслуживанию и эксплуатации машин и механизмов.

Инструктаж по безопасности труда проводится каждые 6 месяцев, экзамен по технике безопасности и знанию инструкций по профессии – каждый год. При изменении характера работы, а также после несчастных случаев, аварий или грубых нарушений правил безопасности проводится внеплановый инструктаж. Рабочие и специалисты должны быть обеспечены и обязаны пользоваться специальной одеждой, специальной обувью, исправными защитными касками, очками и другими средствами индивидуальной защиты, соответствующими их профессии и условиям, согласно утвержденным нормам. На шахте обязан вестись табельный учет всех спустившихся в шахту и выехавших (вышедших) из нее. Работник шахты с подземными условиями труда обязан быть обеспечен исправным индивидуально закрепленным изолирующим самоспасателем и аккумуляторным головным светильником. Спуск в шахту, передвижение людей по выработкам, а также ведение работ без самоспасателя и светильника запрещается.

За нарушение установленных законом требований промышленной безопасности виновные лица несут дисциплинарную, материальную, административную или уголовную и имущественную ответственность. Порядок привлечения к юридической ответственности установлен с нормами трудового, административного, уголовного и гражданского законодательства Российской Федерации.

10.3. Правовое регулирование разработки рудных и россыпных

месторождений полезных ископаемых

Особенности правового регулирования разработки рудных и россыпных месторождений полезных ископаемых установлены Постановлением Госгортехнадзора РФ от 13 мая 2003 г. № 30 «Об утверждении Единых правил безопасности при разработке рудных, нерудных и россыпных месторождений полезных ископаемых подземным способом» [170] и Постановлением Госгортехнадзора РФ от 9 сентября 2002 г. № 57 «Об утверждении Единых правил безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом»[171]. Разработка месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом включает деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации объектов открытых или подземных горных работ. Под объектом ведения подземных горных работ понимается ряд подземных горных выработок, находящихся в единой вентиляционной системе, а также производственные здания и сооружения поверхностного комплекса. Объектами открытых горных работ являются карьеры, прииски, дражные полигоны, объекты кучного выщелачивания, а также объекты разработки породных отвалов, некондиционных руд шахт, карьеров, гидроотвалов обогатительных фабрик, золоотвалов и шлакоотвалов ТЭЦ и металлургических предприятий. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», подземные и открытые горные выработки отнесены к опасным производственным объектам. Обязательным условием принятия решения о начале строительства, эксплуатации, консервации и ликвидации объекта горных работ является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации, технические проекты на разработку месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом подлежат согласованию с Госгортехнадзором России. Вводимые в эксплуатацию объекты подлежат регистрации в качестве опасных производственных объектов в установленном порядке с оформлением декларации промышленной безопасности. Организации, занятые разработкой месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, обязаны организовать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности.

Организации, осуществляющие деятельность по разработке месторождений полезных ископаемых, обязаны заключать договоры на обслуживание со специализированными профессиональными аварийно-спасательными формированиями (военизированными горноспасательными частями - ВГСЧ), создавать собственные горноспасательные формирования, вспомогательные (нештатные) горноспасательные команды из числа работников, а также планировать и осуществлять мероприятия по локализации, ликвидации последствий аварий. Ст. 15 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливает обязанность данных организации по страхованию ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на объекте. Все используемое на подземных горных работах технологическое оборудование и технические устройства, в том числе зарубежного производства, должны иметь сертификат соответствия требованиям промышленной безопасности и разрешение на применение, выданное Госгортехнадзором России в установленном порядке[172].

Организации, занятые разработкой месторождений полезных ископаемых, обязаны обеспечить:

• соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов и норм по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;
• соблюдение требований технических проектов, планов (программ) развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь и выборочной отработки полезных ископаемых;
• ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе пользования недрами и ее сохранность;
• представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;
• соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;
• приведение участков земли, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;
• сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях;
• ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;
• выполнение лицензионных условий.

При осуществлении разработки месторождения полезных ископаемых открытым способом, горные работы по проведению траншей, разработке уступов, дражных полигонов, отсыпке отвалов должны вестись с учетом инженерно-геологических условий и применяемого оборудования в соответствии с утвержденными техническим руководителем организации локальными проектами производства работ (паспортами), производство работ на подземных горных выработках выполняется по письменному нарядному заданию. При производстве взрывных работ допуск рабочих и специалистов на рабочие места разрешается после получения ответственным руководителем взрыва сообщения от специализированного профессионального аварийно-спасательного формирования о снижении концентрации ядовитых продуктов взрыва в воздухе до установленных санитарных норм, но не ранее чем через 30 мин. после взрыва, рассеивания пылевого облака и полного восстановления видимости, а также осмотра мест взрыва ответственным лицом.

В целях установления степени радиоактивной загрязненности рудничной атмосферы шахт, не реже одного раза в три года проводится обследование радиационной обстановки. Шахты, в рудничной атмосфере которых установлено наличие радиационно-опасных факторов, а так же объекты открытой разработки полезных ископаемых с повышенным радиационным фоном, должны быть отнесены к радиационно-опасным производствам на основании результатов обследования состояния радиоактивной загрязненности рудничной атмосферы и оценки радиационной обстановки, проведенных специализированной организацией. Рабочие, поступающие на данные предприятия, обязательно проходят обучение по радиационной безопасности и проверку знаний. Организации, разрабатывающие полезные ископаемые с повышенным радиационным фоном, обязаны осуществлять радиационный контроль на рабочих местах и территории объекта горных работ в соответствии с действующими правилами радиационной безопасности. Радиационный контроль должен устанавливать:

• уровни радиационно-опасных факторов на рабочих местах и в смежных зонах ведения работ;
• соответствие радиационной обстановки допустимым нормам;
• выявление и оценку основных источников повышенной радиационной опасности;
• степень воздействия комплекса радиационно-опасных факторов на лиц, занятых на подземных и поверхностных работах;
• уровень загрязнения радиоактивными веществами внешней среды и оценку степени воздействия радиационных факторов на население, проживающее в районе расположения объекта горных работ.

Результаты замеров радиационного фона фиксируются в специальном журнале. Целью радиационного контроля является получение информации об индивидуальных и коллективных дозах облучения персонала объекта горных работ и населения близлежащих территорий.

На объектах открытых горных работ с повышенной радиационной обстановкой горные работы должны проектироваться и вестись с максимально повышенной эффективностью воздухообмена путем рационального расположения вскрывающих траншей, отвалов и сооружений с учетом розы ветров. При возможных накоплениях радиоактивных примесей в отдельных зонах карьера, превышающих ПДК, следует осуществлять искусственную вентиляцию таких зон в соответствии с действующими правилами радиационной безопасности и нормами радиационной безопасности. Проекты на строительство и эксплуатацию шахт с повышенной радиационной опасностью должны предусматривать при ведении работ максимальную эффективность воздухообмена путем:

· оптимального способа вскрытия и подготовки месторождения к эксплуатации с полевой подготовкой рудных тел к очистной выемке. Применение рудной подготовки должно быть обосновано проектом;

· отработки шахтного поля обратным порядком - от воздуховыдающих стволов к воздухоподающим;

· преимущественного применения системы разработки, обеспечивающей наиболее низкое выделение радона и его дочерних продуктов в рудничную атмосферу и более благоприятные условия проветривания горных выработок.

Для контроля уровня радиоактивности грунтовых вод должны быть предусмотрены пробоотборные (наблюдательные) скважины по периметру гидроотвала и по направлению потока грунтовых вод. Местоположение и число скважин определяются в зависимости от гидрогеологических условий с таким расчетом, чтобы расстояние между скважинами было не менее 300 м. При этом не менее одной скважины должны быть за пределами санитарно-защитной зоны объекта.

Всё горное оборудование, эксплуатировавшееся на горных объектах с повышенным радиоактивным фоном, перед направлением в ремонт должно проходить дозиметрический контроль и, в случае выявления радиоактивного загрязнения, дезактивацию. Обязательная дезактивация производится перед сдачей оборудования в металлолом. Дезактивация технологического оборудования проводится на специальной площадке с твердым покрытием и водостоком в специальную емкость. Сброс смывных вод на земную поверхность запрещается. Оборудование, не подлежащее очистке до предельно допустимых уровней, следует рассматривать как радиационные отходы. Перевозка горных пород и полезных ископаемых с повышенным радиационным фоном осуществляется специальным транспортом, использование которого для других целей запрещается. Производственные зоны, где сортируются и складируются руды с повышенной радиоактивной загрязненностью, подлежат ограждению по всему периметру с установлением запрещающих знаков (знак радиационной опасности и надписей "Вход (въезд) запрещен") и охраны въездов и выездов.

10.4. Правовое регулирование добычи драгоценных металлов и драгоценных камней

Закон РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» от 31 марта 1999 года (в ред. 2002 г.)[173] не регулирует общественные отношения, связанные с гражданским оборотом драгоценных металлов и камней. Но им урегулированы все отношения, связанные с геологической разведкой, добычей, обработкой драгоценных металлов и камней, а также их последующим поступлением в Алмазный (иной) фонд Российской Федерации или к другому собственнику.

Такое более детальное и строго регламентированное регулирование законодателем отношений по добыче и обработке драгоценных камней и металлов связано с высокой ценностью данных объектов. Поэтому в Законе законодатель процесс добычи и обработки драгоценных металлов и камней сделал максимально прозрачным, т.е. государство во всех случаях контролирует процесс добычи и оборота драгоценных металлов и камней ввиду их ограниченности в гражданском обороте.

Государственный контроль выражается в том, что часть драгоценных металлов и камней может практически сразу после добычи изыматься (путем выкупа) государством у собственника. Остальные (не изъятые) драгоценные камни и металлы могут составлять предмет частной собственности граждан и юридических лиц, однако часть из них остается ограниченной в обороте, другая часть свободна от всякого контроля и не ограничена в гражданском обороте.

Таким образом, все драгоценные и полудрагоценные камни и металлы по их правовому регулированию отношений собственности можно подразделить на три группы:

Во-первых, находящиеся в государственной собственности и изъятые из свободного гражданского оборота;

Во-вторых, находящиеся в частной собственности и не ограниченные в гражданском обороте, но контролируемые государством (т.е. процесс совершения сделок возможен только при соблюдении определенных условий);

В-третьих, свободные в гражданском обороте, свободны от государственного контроля так как они отнесены к категории ювелирных изделий и бытовых предметов.

По объекту правового регулирования их также можно подразделить на три группы.

Во-первых, это сами драгоценные камни и металлы, поэтому это отношения:

- по геологической разведке;

- по добыче и обработке;

- производства и использования драгоценных металлов и камней.

Во-вторых, объектом правового регулирования выступает и само государство:

- отношения по государственному контролю;

- область действия государственной монополии;

- статус федерального пробирного надзора;

- полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

В-третьих, объектом правового регулирования выступают сами организации и индивидуальные предприниматели, которые занимаются добычей, разведкой и обработкой драгоценных металлов и камней:

- условия функционирования рынка драгоценных металлов и камней на территории Российской Федерации;

- деятельность юридических лиц, и индивидуальных предпринимателей, подлежащая государственному контролю.

В данном законе установлена дополнительно еще одна правовая норма, которая позволяет органам государственной власти РФ регионального уровня устанавливать дополнительно свои акты как подзаконного, так и законодательного характера по вопросам государственного регулирования отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи.

Следует обратить внимание на то, что драгоценные металлы определены их названиями в периодической системе химических элементов Д.И. Менделеева. В связи с тем, что она постоянно изменяется, то перечень драгоценных металлов и камней может быть дополнен законодателем. Драгоценные камни также перечислены по их общепринятым названиям, следует заметить, что каждый драгоценный камень представляет собой совокупность химических элементов (веществ) в их определенном физическом состоянии. Так, алмаз представляет собой определенное вещество - углерод в одной из форм его аллотропной связи. К примеру, углерод может находиться в другом состоянии ковалентных связей молекул, и тогда он в природном естественном виде будет выглядеть как обычный уголь. Драгоценные камни в отличие от металлов могут быть созданы искусственно из исходных химических элементов, в настоящее время искусственно выращивают изумруды. В будущем ныне существующий перечень драгоценных металлов и камней может быть дополнен федеральным законодательством, при этом если в отношении драгоценных металлов это возможно ввиду открытия наукой новых химических элементов, то в отношении драгоценных камней это возможно и посредством искусственного изготовления химических соединений каких-либо новых драгоценных камней. Законодатель общим понятием "ценности" определил совокупность драгоценных камней и металлов.

Добыча драгоценных металлов и камней возможна посредством извлечения из природной естественной среды. Обычно драгоценные металлы и камни находятся в горных породах, их извлечение представляет собой технологический и производственный процесс добывания и сортировки горных пород в тех местах, где присутствуют драгоценные металлы или камни. При этом если драгоценные камни в природе встречаются в основном вперемешку с прочим шлаком (горной породой, не содержащей в себе драгоценные камни), то драгоценные металлы в природе в чистом виде практически не встречаются. Именно поэтому законодатель при закреплении понятия добычи драгоценных металлов и драгоценных камней дает два несколько отличных друг от друга определения. Таким образом, добыча драгоценных металлов - это добыча концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы, а также их очистка от сплавов и руды.

Добыча драгоценных камней – это добыча, сортировка, классификация и рекуперация драгоценных камней.

В настоящее время перечень драгоценных металлов исчерпывающий, но может быть дополнен только федеральным законом, к ним отнесены:

золото;

серебро;

платина;

металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий).

Предусмотрено, что драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе (но, не ограничиваясь этим):

в самородном и аффинированном виде;

в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и иных изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления.

Законодателем дан исчерпывающий перечень драгоценных камней, который может быть изменен также только федеральным законом:

природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты;

природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде.

К драгоценным камням приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 5 января 1999 г. № 8утвержден Порядок отнесения уникальных янтарных образований к драгоценным камням[174], в соответствии с п. 2 которого основными критериями отнесения уникальных янтарных образований к драгоценным камням являются:

Масса свыше 1000 граммов;

форма - разнообразная, фантазийная, связанная с условиями внутриствольного образования янтаря;

целостность - относительно монолитные по своей структуре (не менее 80%), не содержащие сквозных раковин, визуальных трещин, угрожающих целостности образца;

включения - прозрачные образцы с хорошо сохранившимися включениями флоры и фауны размерами более 10 мм;

цвет - разнообразная цветовая гамма, присущая янтарю.

Согласно п. 3 названного Порядка оценка отобранных добывающими организациями уникальных янтарных образований производится экспертной комиссией, образуемой Министерством финансов РФ.

Отдельно следует сказать об определении «специального учета» за организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями.. Во исполнение положения п. 4 статьи 5 Перечень организаций, имеющих право осуществлять аффинаж драгоценных металлов, утвержден Постановлением Правительства РФ от 17 августа 1998 г. № 972 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13 февраля 2001 г. № 104, от 8 мая 2002 г. № 302 и от 18 июля 2002 г. № 539)[175], в котором утвержден перечень организаций, добывающих, производящих, перерабатывающих и использующих драгоценные металлы и драгоценные камни.

1. Аффинажные организации.

2. Специализированные перерабатывающие организации.

3. Предприятия по добыче природных алмазов.

4. Предприятия по переработке алмазов в бриллианты (ограночные).

5. Предприятия по добыче и переработке изумрудов, александритов и янтаря.

6. Предприятия по изготовлению алмазного инструмента.

Положениями комментируемой статьи установлены и все виды операций, которые могут проводиться с драгоценными металлами и камнями в последующем, т.е. после их добычи и очистки, производства. Первыми указаны операции по переходу права собственности на ценности. В данном случае законодатель говорит об особенностях гражданского оборота драгоценных металлов и драгоценных камней как объекта гражданских прав, это и право на преимущественную покупку РФ драгоценных камней и металлов, а также продажа драгоценных камней и металлов с биржи (ст. ст. 2 (ч. 6), 3, 20 и 21 Закона). Кроме того, установлены и особенности оплаты авансового платежа за покупку драгоценных металлов и драгоценных камней для РФ.

Под изменением физического состояния драгоценных камней и металлов можно понимать производственную деятельность, в которой участвуют ценности. Во-первых, это сам процесс производства (очистки) драгоценных камней и металлов (рекуперация драгоценных камней и аффинажем драгоценных металлов). Кроме того, уже готовые драгоценные металлы и камни могут в дальнейшем использоваться в производстве сложной высокоточной военной техники, а также при производстве ювелирных изделий, для научных исследований.

Третий и четвертый виды операций, которые можно совершать с ценностями, связаны с транспортировкой (перемещением) драгоценных камней и металлов. Согласно ст. 29 Закона, владельцы и собственники драгоценных металлов и драгоценных камней должны обеспечивать их надлежащую особую охрану, она обязательно должна быть вооруженной. Законодателем выделены в два вида операции по транспортировке ценностей. Первый вид операций предполагает транспортировку в пределах РФ, а второй вариант предполагает их перемещение через таможенную границу РФ. В связи с этим возникает необходимость в оформлении целого ряда документов и в первую очередь таможенной декларации. Кроме того, вывоз драгоценных камней и металлов из РФ не допускается, если со страной, куда их, например, временно ввозят для экспонирования, нет договора, по которому бы данные ценности возвращались обратно в РФ. Именно поэтому законодатель предусмотрел несколько отличное правовое регулирование при перевозке драгоценных металлов и драгоценных камней, а также при их перемещении через границу РФ.

В целом законодатель при определении операций, которые можно совершить с драгоценными металлами и камнями, объединил в понятии «операции» два основных действия, которые совершаются в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней:

- гражданский оборот, совершение с ними гражданско-правовых сделок;

- промышленное и технологическое использование, транспортировка.

Согласно ч. 1 ст. 2, право собственности на недра принадлежит Российской Федерации и субъектам РФ. Однако право собственности на недра, в которых добывают драгоценные металлы и камни, не стоит путать с правом собственности на сами драгоценные металлы и камни.

Право собственности между федерацией и субъектами Федерации подлежит разграничению в порядке, который устанавливает Закон «О недрах», но данным Законом собственность на недра никак не разграничивается, а ст. 1.2 Закона «О недрах» установлено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. При этом в ст. 2.1 Закона «О недрах» говорится о месторождениях полезных ископаемых федерального значения, которые находятся исключительно в собственности федерального центра. В данной области разработано и действует распоряжение Правительства РФ от 16.01.1996 № 50-Р «Об основных видах стратегического минерального сырья».

Таким образом, законодатель связал право собственности на драгоценные металлы и драгоценные камни с правом собственности на недра, в которых их обнаружат.

Комментируемый Закон устанавливает и право собственности Российской Федерации на драгоценные металлы и драгоценные камни, находящиеся в недрах континентального шельфа, находящегося под юрисдикцией РФ. Согласно ст. 1 Закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», континентальный шельф Российской Федерации (далее - континентальный шельф) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее - территориальное море) на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.

Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации. В статье 5 Закона установлено, что в целях регулирования объемов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней, а также в целях обеспечения в них в перспективе потребностей Российской Федерации, формируется федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, распоряжение которым осуществляется Правительством РФ в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах.

Драгоценные металлы и камни могут находиться в собственности федеральной, субъекта РФ, муниципальной и частной собственности. При этом частная форма собственности может распространяться не на абсолютно всех участников гражданского оборота, а только на "субъектов добычи" драгоценных металлов и камней. При этом важно наступление как минимум трех условий для перехода в частную собственность добытых драгоценных металлов и камней:

- это могут быть юридические или физические лица, имеющие лицензии на разработку и добычу драгоценных металлов и камней;

- Российская Федерация или субъект РФ не воспользовались своим правом преимущественной покупки драгоценных металлов и драгоценных камней;

- лицензиями, договорами поставки для государственных нужд, иными договорами и соглашениями субъектов добычи с контролирующими органами не предусмотрено, что право собственности на добытые драгоценные металлы и камни принадлежит РФ или субъекту РФ.

Обязательность авансирования (выдачи задатка) в счет платежей, причитающихся по договорам с субъектами добычи и производства драгоценных металлов и драгоценных камней о поставках указанных ценностей в Госфонд России и государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, установлена также в п. 2 ст. 21 указанного Закона. Объем авансирования договоров о поставках драгоценных металлов и драгоценных камней в указанные Фонды устанавливается соответственно Правительством РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 21 Закона). Заметим, что субъекты добычи драгоценных металлов и драгоценных камней обязаны их предложить сначала уполномоченному органу государственной власти федерального уровня для покупки, а затем органу государственной власти субъекта РФ.

Добычей драгоценных металлов и драгоценных камней могут заниматься только организации - юридические лица. Такие организации обязательно должны иметь лицензию (разрешение). Данная лицензия выдается на основании ст. 15 Закона, которая отсылает к Закону РФ «О недрах». Согласно ст. 11 Закона «О недрах», для получения законного основания на добычу драгоценных металлов и драгоценных камней необходимо получить лицензию на пользование недрами. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Данная норма, не допускающая влияния иностранного капитала на управление организациями, осуществляющими деятельность по добыче алмазов на территории Российской Федерации, основана на особой стратегической значимости природных алмазов и бриллиантов, признаваемой международным сообществом (в частности, Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 2000 г. 55/56 и от 13 марта 2002 г. 56/263). Об особой стратегической значимости природных алмазов и бриллиантов упоминается в Определении Конституционного Суда России от 25 января 2005 г. № 43-О[176].

Аффинаж, т.е. очистка от примесей драгоценных металлов и доведение их до соответствующей концентрации чистоты, осуществляют только организации, указанные в Перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17.08.1998.

Аффинажные организации оказывают услуги по очистке извлеченных драгоценных металлов от примесей и сопутствующих компонентов, доведению драгоценных металлов до качества, соответствующего государственным, отраслевым стандартам и техническим условиям, действующим на территории Российской Федерации, или международным стандартам. Аффинажные организации должны обеспечивать максимально полное извлечение драгоценных металлов из сырья в соответствии с технологическими нормативами.

От количественного и качественного запаса государства во многом зависит его экономический и политический вес в мире, кроме того, сам запас представляет собой своего рода "страховку", гарантию финансовой стабильности на случай экономического кризиса и прочих негативных экономических и политических ситуаций. Комментируемая глава предусматривает следующие виды фондов и запасов драгоценных металлов и драгоценных камней:

- федеральный фонд резервных месторождений;

- Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ;

- Алмазный фонд РФ;

- золотой запас РФ;

- государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ.

Согласно п. 3 ст. 10 Закона, в Российской Федерации установлена государственная монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов. Как установлено в п. 3 ст. 10, старательская добыча может применяться при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, за исключением алмазов, всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм. Представляется, что в данной норме речь идет только о коммерческих организациях, т.е. организациях, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (п. 1 ст. 50 части первой ГК РФ). Согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Старательскую добычу могут осуществлять артели старателей. В целях увеличения добычи драгоценных, редких, цветных металлов, слюды и других полезных ископаемых артелями старателей Совет Министров - Правительство РФ Постановлением от 21 мая 1993 г. № 480 «О мерах по содействию частной инициативе в горнодобывающей промышленности» (в ред. Постановления Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1248)[177] согласился с предложением второго съезда артелей старателей России о том, что коллективы граждан, занятые добычей золота и других драгоценных, редких и цветных металлов, а также янтаря и слюды, осуществляющие разведку и добычу вахтовым способом на вновь осваиваемых, труднодоступных месторождениях, регистрируются как артели старателей, при этом их организационно-правовая форма определяется в соответствии с Федеральным законом «О производственных кооперативах».

Согласно п. 3 ст.10 Закона в Российской Федерации установлены:

государственная монополия на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгметаллов;

государственная монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов.

Экспорт необработанных алмазов регулируется Положением о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов, утв. Указом Президента РФ от 30 ноября 2002 г. № 1373.

В отношении же государственной монополии на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгметаллов следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1999 г. № 643 «О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов» установлено, что все изготовляемые на территории Российской Федерации ювелирные и другие бытовые изделия из драгметаллов, а также указанные изделия, ввезенные на территорию Российской Федерации для продажи, должны соответствовать пробам, определенным указанным Постановлением, и быть заклеймены государственным пробирным клеймом.