Более подробно вопрос об объектах экологических общественных отношений рассмотрен в главе II учебника. 29 страница

- особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

- познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

- рекреационная, в том числе предназначенная для отдыха, развития физической культуры и спорта;

- охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

- обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

- хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территории национального парка запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

Одновременно в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.

С учетом того что национальные парки создаются в целях туризма и отдыха, актуальным является вопрос регулирования организации обслуживания посетителей национальных парков. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территории национальных парков осуществляется в соответствии со специальными проектами. При этом земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на территории национального парка могут быть предоставлены в аренду специализированным организациям на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемыми с дирекциями национальных парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки. Такой договор может быть заключен при наличии лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Лицензии выдаются дирекциями национальных парков при условии, что предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия.

Что касается порядка образования национальных парков, то он отличается от порядка образования государственных природных заповедников. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В отличие от национальных парков, которые являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения, природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Решение об их образовании принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Если создание природных парков связано с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, то соответствующее решение принимается органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с Правительством России.

В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков парка на его территории устанавливаются различные режимы их особой охраны и использования. Исходя из этого на территории природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

Важнейшими элементами обеспечения правового режима природных парков являются запреты на определенную деятельность. Так, на территории природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть также запрещены или ограничены виды деятельности, приводящие к снижению экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

4. Правовой режим государственных природных заказников

Государственные природные заказники могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. А государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

При этом государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством России государственных органов РФ. Они финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими государственными органами субъектов РФ. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации.

Специфических требований относительно режима особой охраны территорий заказников Закон не предусматривает, а устанавливает лишь то, что на территории заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

На территории государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение их традиционного образа жизни.

Под угрозой применения установленных законодательством административных, уголовных и иных санкций ответственность за обеспечение соблюдения режима особой охраны государственных природных заповедников возложена на собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказников.

5. Правовой режим памятников природы,

дендрологических парков и ботанических садов

Территории, занятые природными объектами и комплексами, объявленными памятниками природы, могут быть особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения. Они учреждаются решениями Правительства России и исполнительными органами субъектов РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды. Памятники природы находятся в ведении государственных органов, их учредивших. Но они могут быть переданы федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в ведение и под охрану иных лиц. При этом оформляются охранное обязательство, паспорт и другие документы.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется соответственно постановлением Правительства РФ или органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

На территории, на которой находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, которая влечет или может влечь нарушение сохранности памятников природы. На собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, Законом возложена обязанность по обеспечению режима их особой охраны.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального или регионального значения. Они образуются соответственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

На территории дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

Для обеспечения режима особой охраны территорий дендрологических парков и ботанических садов их территории могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

- экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

- научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

- административную.

6. Правовой режим лечебно-оздоровительных местностей,

курортов и рекреационных зон

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно, признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством России, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Для обеспечения режима особой охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов установлен запрет или ограничение в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.

Специфической мерой сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов служит организация округов санитарной или горно-санитарной охраны.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством России, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон, каждая из которых имеет свой режим. Так, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны.

Разновидностью рекреационных зон являются зеленые зоны вокруг городов и промышленных поселков. В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

7. Правовой режим особо охраняемых природных объектов

Особо охраняемыми природными объектами являются прежде всего редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные.

Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга Российской Федерации, красные книги республик в составе Российской Федерации. Красная книга Российской Федерации является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного и растительного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению. Ведет Красную книгу Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории России, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Издание Красной книги Российской Федерации осуществляется не реже одного раза в 10 лет. Решение о занесении в нее и об исключении из нее объектов животного и растительного мира принимает, а также определяет порядок и меры их охраны Федеральная служба по надзору в сфере природопользования по согласованию с Минсельхозом России, органами исполнительной власти субъектов РФ и Российской академией наук.

На практике Красная книга переиздается по мере отнесения новых видов растений и животных к особо охраняемым. На начало 2001 года редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами флоры и фауны России, которые занесены в Красную книгу Российской Федерации, признаны 415 видов животных, 533 вида растений, 17 видов грибов; 6 видов беспозвоночных, и 123 вида позвоночных животных занесены в Красный список Международного союза охраны природы. Особое внимание международные природоохранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны, к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все китообразные. Сохранение многих видов животных (сайгак, дзерен, кубанский и дагестанский туры, манул и др.) требует специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.

Растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в Красную книгу, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Изъятие из естественной природной среды объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством РФ. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных и ухудшающая среду их обитания.

Ответственность за сохранение и воспроизводство объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, несут юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и в акваториях, где обитают такие животные и растения. Они обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов растений и животных.

Для сохранения и разведения редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны создавать необходимые условия, в том числе путем специализации зоопарков и организации питомников.

Право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, может переходить от одного лица к другому только на основании разрешения (распорядительной лицензии) на оборот указанных животных. Такое разрешение (распорядительную лицензию) выдает Росприроднадзор в порядке, установленном постановлением Правительства РФ.

Признано, что самой эффективной мерой охраны редких видов является сохранение их местообитаний, которое может быть достигнуто, в частности, организацией сети особо охраняемых природных территорий. В настоящее время заповедниками России охраняется 35 (75%) видов млекопитающих, 84 (82%) - птиц, 2 (50%) - амфибий, 4 (36%) - рептилий, занесенных в Красную книгу РФ.

XXI. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОХРАННЫХ И ИНЫХ СПЕЦИАЛЬНЫХ ЗОН

И ТЕРРИТОРИЙ

Наряду с особо охраняемыми природными территориями и экологически неблагополучными территориями в соответствии с российским экологическим законодательством имеется ряд иных территорий и зон, для которых установлен особый режим охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные, охранные и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Виды зон и территорий, требования относительно их выделения и их правового режима предусмотрены многими законами и иными нормативными правовыми актами. Это зеленые зоны; санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны водных объектов; зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения; особо защитные участки леса; территории и объекты градостроительной деятельности особого регулирования; территории традиционного природопользования, зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон.

1. Назначение и правовой режим зеленых зон

Зеленые зоны, образуемые как вокруг городов и других поселений, так и внутри их, с учетом их экологического значения целесообразно относить к особо охраняемым природным территориям <116>. Но так как они не названы таковыми в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях", то правовой режим зеленых зон рассмотрим в данной главе.

--------------------------------

<116> Законом г. Москвы от 26 сентября 2001 г. "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" городской лес отнесен к категории особо охраняемых природных территорий в городе Москве наряду с национальным парком; природным парком; природно-историческим парком; экологическим парком; водоохранными зонами и др. (ст. 2). Городской лес - особо охраняемая природная территория, представляющая собой участок леса, расположенный в городской черте, и выполняющая средозащитные, климаторегулирующие, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, оказывающие положительное влияние на экологическую обстановку и обеспечивающие благоприятные условия отдыха людей в лесной обстановке // Вестник мэрии Москвы. 2001. Ноябрь; Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 1.

Под зелеными зонами понимаются выделенные в установленном порядке покрытые зелеными насаждениями пригородные земли, образующие защитный лесной пояс и выполняющие средоулучшающие, санитарно-гигиенические, рекреационные и хозяйственные функции.

Началом выделения пригородных лесов для загородного отдыха людей считается принятое Совнаркомом СССР в 1932 г. решение о выделении лесной зеленой зоны вокруг Ленинграда. Затем Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) "О генеральном плане реконструкции города Москвы" зеленый лесной пояс был выделен вокруг Москвы, а в 1969 г. к зеленой зоне были отнесены все леса Московской области. С принятием Постановления СНК СССР от 23 апреля 1943 г. "О делении лесов на группы" началось массовое выделение зеленых зон <117>. Леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов Лесным кодексом РФ также относятся к лесам первой группы (ст. 56).

--------------------------------

<117> Справочник по охране природы. М.: Изд-во "Лесная промышленность", 1980. С. 230 - 231.

В советский период размеры зеленых зон определялись численностью и перспективами роста населения городов: в городах с населением менее 10 тыс. человек на 1000 жителей выделялось 50 га, в городах с населением более 500 тыс. человек - 130 га и более. В то время общая площадь зеленых зон вокруг городов, промышленных центров и других населенных пунктов составляла около 16 млн. га. На каждого городского жителя приходилось в среднем 0,13 га площади зеленой зоны.

В современный период выделение зеленых зон было предусмотрено Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В соответствии со статьей 67 вокруг городов и промышленных поселков выделялись пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Границы зеленых зон определялись для столиц республик в составе Российской Федерации, краевых и областных центров Советами Министров соответствующих республик, краевыми и областными Советами народных депутатов. В зеленых зонах запрещалась хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" не предусматривает выделение зеленых зон. В нем, однако, устанавливается, что природно-заповедный фонд образуют государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение (ст. 58).

В этом Законе определяются общие требования по охране зеленого фонда городских и сельских поселений. Зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Основными элементами правового режима зеленых зон являются:

- запрет на соответствующих территориях хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие и препятствующей осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения;

- в соответствии со ст. 105 Лесного кодекса РФ в зеленых зонах запрещаются:

- использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;

- ведение охотничьего хозяйства;

- ведение сельского хозяйства;

- разработка месторождений полезных ископаемых;

- размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений.

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

2. Назначение и правовой режим санитарно-защитных зон

Санитарно-защитные зоны (СЗЗ) призваны создать барьер между жилой застройкой и предприятиями и иными объектами, являющимися источниками вредных химических, физических и биологических воздействий на состояние окружающей среды.

Территория санитарно-защитной зоны предназначена для: обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами; создания санитарно-защитного и эстетического барьера между территорией предприятия (группы предприятий) и территорией жилой застройки; организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата. Создание санитарно-защитных зон относится к планировочным мерам охраны окружающей среды при градостроительстве и развитии иных населенных пунктов.

Создание таких зон предусмотрено Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 52), Градостроительным кодексом РФ (ст. 35); Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст. 12), Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 16), Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" (ст. 31).

Конкретные требования по созданию санитарно-защитных зон и их режиму регулируются Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 "2.2.1/2.1.1. Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий, планировка и застройка населенных мест. "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 17 мая 2001 г. В соответствии с этими Правилами предприятия, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами.

Санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который может быть источником химического, биологического или физического воздействия на среду обитания и здоровье человека. Использование площадей СЗЗ осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами. Предоставление земельных участков в границах СЗЗ производится при наличии заключения территориальных органов госсанэпиднадзора об отсутствии нарушений санитарных норм и правил.

Санитарно-защитная зона должна иметь последовательную проработку ее территориальной организации, озеленения и благоустройства на всех этапах разработки всех видов градостроительной, предпроектной и проектной документации, строительства и эксплуатации отдельного предприятия или промышленного комплекса.

В предпроектной, проектной документации на строительство новых, реконструкцию или техническое перевооружение действующих предприятий и сооружений должны быть предусмотрены средства на организацию и благоустройство санитарно-защитных зон, включая переселение жителей, в случае необходимости, а в составе проектно-сметной документации должен быть представлен проект по ее организации, благоустройству и озеленению в соответствии с действующей нормативной документацией.

Для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду токсических и пахучих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека при обеспечении соблюдения требований гигиенических нормативов в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов устанавливаются следующие минимальные размеры санитарно-защитных зон:

- предприятия первого класса - 1000 м;

- предприятия второго класса - 500 м;

- предприятия третьего класса - 300 м;

- предприятия четвертого класса - 100 м;

- предприятия пятого класса - 50 м.

К примеру, к предприятиям первого класса относятся предприятия, производящие связанный азот (аммиак, азотную кислоту, азотно-туковые и другие удобрения); второго - синтетические моющие средства; третьего - цветные металлы в количестве от 100 до 2000 т/год; четвертого - предприятия по добыче мрамора, песка, глины открытой разработкой; пятого - предприятия по производству бумаги из макулатуры.

Размеры санитарно-защитных зон могут быть изменены для предприятий I и II классов - по решению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или его заместителя, для предприятий III и IV классов - по решению Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Размеры санитарно-защитных зон могут быть увеличены. В перечень причин, обусловливающих необходимость увеличения размера санитарно-защитных зон или создания индивидуальных зон для отдельных предприятий и промышленных комплексов сверх установленных по санитарной классификации производств, входит: