Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга). Глава 23. Правовое регулирование организации страхового ДЕЛА

Раздел V. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ.
Глава 24. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ.
Глава 25. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ.

Раздел VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

Глава 26. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ. Глава 27. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. Глава 28. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ.

В специальной и учебной литературе последних лет, касающейся вопросов системы финансового права, все чаще отмечается потребность специального подхода к децентрализованным финансам, в том числе необходимость выделять как самостоятельный институт режим правового регулирования финансов предприятий.[8] Не оспаривая возможности указанного подхода и наличия соответствующего звена финансовой системы, следует заметить, что такое выделение в сложившейся системе проведено искусственно. Дело в том, что доходная и расходная часть децентрализованных финансов должна получать свое отражение в соответствующих институтах финансового права. Вопрос же о выделении такого специального института следовало бы рассматривать в контексте пересмотра всей системы финансового права, когда в основу деления на отдельные институты отрасли должна быть положена структура финансовой системы.

В современный период постановка вопроса о пересмотре системы финансового права на иной основе, отличной от советского периода, становится особенно актуальной в связи с рядом обстоятельств. Прежде всего, произошли, и все более углубляются структурные преобразования в экономике, переходящей на рыночные рельсы, что вызвало появление на финансовом рынке новых экономических субъектов ранее советскому праву не известных. Развитие форм самоуправления и самофинансирования при строительстве подлинной федерации наметило и развивает три самостоятельных уровня российских финансов: федеральный, территориальный (субъектов федерации), муниципальный (местного самоуправления), в которых не только бюджеты, но и все финансы получают автономию. Децентрализованные финансы можно рассматривать в системе указанных уровней наряду с бюджетами и внебюджетными фондами. Выделение децентрализованных финансов в институт самостоятельного правового регулирования будет логичным при построении особенной части финансового права по видам фондов (бюджетные, внебюджетные, децентрализованные).

Пересмотр системы финансового права

1. Пересмотр системы финансового права видится в значительном расширении общей части финансового права, в частности за счет отнесения к ее регулированию общих положений о бюджете, доходах, расходах, налогах и иных платежей, кредите, страховании, денежной системе, а также включения в нее финансово-процессуальных норм и норм финансово-правовой ответственности.

2. В общей части отрасли вопросы защиты законных прав и интересов субъектов финансового права и правовую организацию финансового контроля следовало бы увязать с финансово-правовой ответственностью и иными формами государственного принуждения в сфере финансов.

В теории финансового права до настоящего времени вопросы становления и развития финансово-правовой ответственности и финансового правонарушения практически не рассматриваются. Редким исключением являются некоторые учебные пособия, в которых финансовые санкции напрямую увязываются с налоговыми отношениями, и то, после принятия Налогового кодекса РФ. Между тем такой вид ответственности является первейшим признаком самостоятельности самой отрасли права, а финансовое правонарушение и особые виды финансовых санкций установлены рядом законодательных актов и их наличие подтверждены высшими судебными инстанциями.

В общей части финансового права следовало бы установить, что финансово-правовая ответственность есть самостоятельный вид ответственности в сфере финансов и финансовой деятельности. Она наступает за финансовое правонарушение, имеющее свой особый состав, и отличительна по санкциям. Кроме всего она применима к юридическим лицам и построена на особом процессуальном производстве по делу. Финансовая ответственность, все более получающая самостоятельность, является составной частью мер и видом государственного финансового принуждения.

В целом ответственность за нарушения финансового законодательства не исключает возможности применения административных, дисциплинарных, гражданско-правовых и уголовных мер, но за особые составы правонарушений в сфере финансов, определенные другими отраслями права. Но эти правонарушения не должны быть связаны с финансово-правовым проступком и финансово-правовой ответственностью за него. Применение мер административной ответственности за отдельные виды финансовых правонарушений по действующему законодательству обусловлено издержками переходного периода в становлении финансовых мер государственного принуждения.

3. Построение же особенной части целесообразно проводить в соответствии с новой организацией финансовой системы России. И здесь возможны два варианта подходов построения системы финансового права.

В первом из них деление можно проводить по уровням финансов, где каждый институт регулирует свой бюджет, внебюджетные и децентрализованные фонды, их доходы и расходы, взаимоотношения с экономическими субъектами по привлеченным и заемным средствам.

При втором подходе - институты отрасли строятся в соответствии с институтами финансовой системы (бюджетная система, система внебюджетных фондов и связанный с ними государственный или муниципальный долг, децентрализованная система финансов), когда правовое регулирование распространяется в комплексе на все уровни бюджетов и иных видов финансов. Остальные институты строятся применительно избранной системы реформирования, либо сохраняют свою самостоятельность.

4. Необходимость реформирования системы отрасли финансового права Российской Федерации вызывается также тем, что отдельные финансово-правовые институты начинают приобретать различные аспекты самостоятельности в связи с расширением и увеличением их общественной значимости в экономической жизни страны

Совершенствование налогового законодательства и налоговой системы России пошло по пути разработки Налогового кодекса РФ, состоящего из двух частей.

Введение в первой части кодекса новых понятий, механизмов, иной терминологии в налоговое регулирование не всегда вписывается в сложившуюся налоговую систему.

Предложенная система налогов и сборов остается далекой от совершенства.

Новый кодекс мало приблизил налоговую систему к стабильности и общедоступному пониманию, а поэтому находится в стадии совершенствования.

Принятие Бюджетного кодекса РФ также предопределяет необходимость пересмотра основного института финансового права. Кодекс является высшей юридической формой существования отрасли законодательства. Принятие кодексов и вступление их в действие в полном объеме потребует нового осмысления и подходов к формированию системы финансового права, как отрасли права. Так, с принятием Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ возникла необходимость законодательного выделения составов административных проступков в сфере бюджетных и налоговых отношений, не совпадающих с финансовыми правонарушениями. Например, признание физического лица субъектом административного права и финансового права, связанное с его конституционной обязанностью платить налоги, не должно влечь за собой двойную ответственность за одно и то же правонарушение. Для этого назрела необходимость более четкого определения составов административного и финансового правонарушения и закрепления первых в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Обозначенные предложения не исчерпывают всего круга вопросов по развитию структуры общей и особенной части в системе отрасли финансового права. Вместе с тем они нацеливают на отдельные теоретические подходы, правовую проработку и консолидацию разных позиций при реформировании системы отрасли финансового права и определении места финансового законодательства в российской правовой системе.

4. Источники финансового права Российской Федерации

Источники права - это акты правотворческой деятельности компетентного органа государственной власти или местного самоуправления, направленные на создание (изменение, отмену) норм права.

Нормативный акт, как форма выражения норм финансового права, является внешним проявлением юридических предписаний в реальной жизни при решении конкретных правовых вопросов. [9]

Как акт правоустанавливающего значения, без которого не могут возникать нормы финансового права, нормативный акт представляется в качестве юридического источника.

Для финансового права не характерны такие источники как правовой обычай, прецедент, договор и т.п. Нормы финансового права содержатся в большом числе правовых источников и представлены многообразием нормативных актов, принимаемых государственными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

По месту, занимаемому в правовой системе страны, источники финансового права можно разделить по следующим основным видам.

Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

Акты законодательных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Акты Президента Российской Федерации.

Акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Уставы муниципальных образований и акты органов местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Ведущим источником финансового права, закрепляющим конституционные основы финансовой деятельности государства, является Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории страны. В ней устанавливаются политико-правовые, экономико-правовые и организационно-правовые требования, предъявляемые к финансовой деятельности России.

Политико-правовые принципы народовластия, федерализма, многонациональности, законности и разделения властей составляют основу конституционного строя России, обеспечивающую ее целостность и неприкосновенность. Конституционно-правовое регулирование в этой части определяет финансовую политику российского государства и стратегию организации финансово-кредитного механизма.

Экономические основы конституционного регулирования финансовой деятельности, прежде всего, отражают единство экономического пространства и свободу экономической деятельности. А для этого требуется гарантированная основным законом свобода перемещения финансов, равная защита всех форм собственности, равенство при налогообложении. Сюда же следует отнести обеспечение устойчивости денежной и кредитной системы, единства бюджетно-финансовой деятельности, поддержку конкуренции и предпринимательства, которые, будучи провозглашенные в основном законе страны, прямо воздействуют на экономику.

Наконец, организационно-правовые основы Конституции РФ гарантируют финансовое равенство отдельных общественно-территориальных образований. Это базовые нормы, обеспечивающие построение федерации (финансовый федерализм), разделение властей, предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по организации финансов и осуществлению финансовой деятельности. Они закрепляют самостоятельность бюджетов всех уровней, создают условия для формирования финансовой основы местного самоуправления.

2. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются основными законами данного общественно-территориального образования, определяющими на основе Конституции РФ статус республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. Субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти, которая лежит вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения. В указанных пределах конституции и уставы субъектов федерации определяют экономические и финансовые основы своей территории, специфику в бюджетной и налоговой политике, правила управления государственной собственностью, внутренним и внешним долгом, природными ресурсами, находящимися во владении, пользовании и распоряжении субъектов федерации.

К актам законодательных органов Российской Федерации и субъектов федерации в системе источников финансового права относятся федеральные законыи законы субъектов Российской Федерации.

Субъекты федерации получили право не только на собственные конституции и уставы, но и региональное законодательство в пределах предметов их ведения. Законы, после конституций и уставов, занимают главенствующее положение, имеют верховенство на соответствующей территории и регулируют наиболее важные общественные отношения в сфере финансов и финансовой деятельности. Примерами федеральных законов, устанавливающих основы финансовой политики следует назвать: Закон Российской Федерации от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» постепенно развившийся в Бюджетный кодекс РФ. Далее это Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", явившийся основой для создания Налогового кодекса РФ. К базовым законам относится и принятый 9 октября 1992 г. Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле".

Непосредственное значение для финансово-правового регулирования имеют федеральные законы: "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и многие другие.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами формируется законодательство субъектов федерации, устанавливающее свои правила бюджетного устройства, бюджетного процесса, налоговых платежей, создания внебюджетных и валютных фондов, организации кредитной системы и иных вопросов внутренней финансовой системы и ее организации.

4. Согласно Конституции России Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории страны.

Нормы финансового права содержатся в Указах Президента РФ,а распоряжения, как правило, принимаются по индивидуальным вопросам. [10] Например, Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации", устанавливавший новое правовое положение налоговых органов и определяющий гарантии правовой и социальной защиты и классные чины для работников этих органов. Или Указ Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины».[11]