Тема 2.1. Публічна адміністрація та її органи

1. Поняття публічної адміністрації. Функціональний і організаційно-структурний підходи до розуміння публічної адміністрації.

Сьогодні поняття «публічна адміністрація» досить часто зустрічається у нормативно-правових актах України та працях деяких науковців, але, на жаль, у сучасній науці не сформовано єдиного підходу щодо визначення даного поняття. Зазначена обставина актуалізує необхідність поглиблення наукових досліджень поняття публічної адміністрації, її сутності та особливостей виявлення цієї сутності в конкретних умовах сучасної України.

Термін «публічна адміністрація» вперше було використано в праві Європейського Союзу. Аналіз окремих нормативно-правових актів ЄС дозволяє зробити висновок, що у європейському праві існує два визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та у широкому сенсі. У вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміються «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба».

У широкому сенсі в європейському праві до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції. Водночас, як зазначається у Резолюції щодо публічної відповідальності, під «публічною владою», слід розуміти: будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Ппублічна адміністрація є сукупністю державних і недержавних суб'єктів публічної влади, ключовими структурними елементами котрої є, по-перше, органи державної виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Систему державних органів виконавчої влади складають: Кабінет Міністрів України -вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом - центральні органи виконавчої влади; місцеві державні адміністрації - місцеві органи державної виконавчої влади.

Публічні функції виконуються не лише суб'єктами публічної адміністрації, але й іншими суб'єктами, зокрема: державними та комунальними закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб'єкти, що належать до публічного сектору і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці у приватному секторі. Тому залежно від обсягу публічних завдань поняття публічної служби може розширюватися.

Публічна адміністрація здійснює певний цілеспрямований вплив її суб'єктів на ті сфери життєдіяльності суспільства, які потребують такого впливу, з метою узгодження та задоволення як інтересів держави, так і інтересів суспільства.

Таким чином, під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

Ознаки публ. адміністпації:

1) це певним чином узгоджена і організована система органів;

2) суб'єктом виступає держава в особі органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування;

3) складовими елементами системи виступають також державні заклади, організації, установи;

4) публічна адміністрація спирається на владні повноваження, виконує адміністративно-управлінські функції;

5) діяльність публічної адміністрації поширюється на все суспільство;

6) метою діяльності виступає забезпечення інтересів як держави, так і суспільства в цілому, а не окремих громадян і соціальних груп;

7) щодо методів впливу, то окрім комплексу правових, політичних, економічних методів і засобів, застосовується і примус за допомогою правоохоронних органів.

Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що публічна адміністрація - це певним чином побудована система органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому.

Публічній адміністрації притаманні властивості, які відрізняють її від інших державних утворень і які можна побачити у визначенні даного поняття.

Діяльність усіх державних органів базується на певних принципах, не є виключенням і публічна адміністрація, вона також діє у відповідності до певних принципів: верховенство права, гуманізм, законність, демократизм, професійна компетентність, відповідальність тощо.

Публічна адміністрація як правова категорія має два виміри: функціональний і організаційно-структурний. При функціональному підході - це діяльність відповідних структурних утворень щодо виконання функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає системну діяльність всіх структурних утворень, які мають таку функцію. Вважаємо, що таку діяльність доцільно позначити терміном "публічне адміністрування".

При організаційно-структурному підході публічна адміністрація - це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу як безпосереднє народовладдя; б) державна влада - законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування.

2. Співвідношення публічної влади і публічної адміністрації. Публічна влада: влада народу, державна влада, місцеве самоврядування.

3. Система органів публічної адміністрації.

Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави – Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.

IІІ. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади – органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування – суть органи влади народу, але водночас – це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади – складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

Державна влада є єдиною у тому сенсі, що вона здійснюється державним апаратом у цілому і не існує кількох конкуруючих «державних влад». Це є однією із складових державного суверенітету. Однак, по-перше, єдину державну владу здійснюють законодавчі, виконавчі і судові органи. По-друге, з історичним розвитком державності формується певний принцип взаємовідносин, диференціації та кооперації цих органів, який називається поділом влади.

Єдину державну владу здійснює державний апарат, що являє собою систему державних органів.

Орган місцевого самоврядування – це орган самоврядного територіального співтовариства, яким він формується і перед яким відповідає за належне здійснення своїх повноважень.

Система органів місцевого самоврядування, на відміну від системи державних органів, не підпорядковується принципу поділу влад. Однак це не виключає їх функціонального і компетенційного розмежування. Змістовна класифікація цих органів зводиться до їх поділу на представницькі і виконавчі. Представницькі (ради) є виборними, їх основна функція полягає у виявленні і відображенні думок, настроїв та інтересів членів територіальної громади та їх оформленні у вигляді загальнообов’язкових рішень з питань місцевого значення.

Органи публічної влади можуть бути класифіковані за різними критеріями:

1) за належністю до однієї з підсистем публічної влади – органи державної влади і органи місцевого самоврядування;

2) за порядком формування – виборні й призначувані;

3) за порядком прийняття рішень – одноосібні та колегіальні;

4) за предметною підвідомчістю – органи загальної й спеціальної компетенції;

5) за територіальною підвідомчістю – загальнодержавні й місцеві;

6) за внутрішньою структурою – централізовані й децентралізовані;

7) за часом існування – постійні та тимчасові.

4. Місце Президента України в системі публічної адміністрації. Повноваження Президента України.

Повноваження Глави Адміністрації Президента України:

1) здійснює загальне керівництво Адміністрацією, координує діяльність її структурних підрозділів, спрямовує її на ефективне забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень, представляє Адміністрацію у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями;

2) подає на підпис Президентові України проекти указів, розпоряджень та доручень Президента України, закони України, що надійшли на підпис главі держави, проекти пропозицій Президента України до законів для застосування щодо них права вето, конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України, листів та інших документів;

3) координує діяльність радників Президента України, їх взаємодію із структурними підрозділами Адміністрації;

4) забезпечує координацію роботи консультативних, дорадчих та інших утворених Президентом України допоміжних органів і служб, їх взаємодію із структурними підрозділами Адміністрації;

5) організовує контроль за виконанням указів, розпоряджень та доручень Президента України;

6) вносить Президентові України пропозиції щодо призначення на посади і звільнення з посад перших заступників, заступників Глави Адміністрації Президента України, прес-секретаря Президента України, радників Президента України;

7) призначає на посади і звільняє з посад керівників самостійних структурних підрозділів, інших працівників Адміністрації (якщо інше не передбачено актами Президента України), вирішує інші питання відповідно до законодавства України;

8) визначає єдиний порядок проходження і опрацювання документів в Адміністрації, порядок відвідування громадянами Адміністрації;

9) затверджує штатний розпис Адміністрації, структуру самостійних структурних підрозділів Адміністрації та положення про них, а також посадові інструкції керівників таких структурних підрозділів;

10) здійснює інші повноваження відповідно до законодавства. Персональну відповідальність за виконання покладених на Адміністрацію завдань несе Глава Адміністрації, який у межах своїх повноважень видає розпорядження. У разі тимчасової відсутності Глави Адміністрації його повноваження виконує один із перших його заступників або один із заступників. Працівники Адміністрації є державними службовцями.

Отже, розгалужена система органів, організацій та служб забезпечує діяльність Президента України як глави держави та гаранта Конституції України.

5. Консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби Президента України.

Адміністрація Президента України - це допоміжний, дорадчий, консультативний, постійно діючий орган, утворений для здійснення главою держави його конституційних повноважень. Адміністрація Президента України є юридичною особою. Указом Президента України від 2 квітня 2010 р. №504/2010 затверджене Положення про Адміністрацію Президента України".

Склад Адміністрації Президента України згідно з п. 7 цього Положення є таким:

1) Глава Адміністрації Президента України;

2) два перші заступники Глави Адміністрації Президента України, в тому числі Перший заступник Глави Адміністрації Президента України - Представник Президента України у Конституційному Суді України;

3) сім заступників Глави Адміністрації Президента України, в тому числі заступник Глави Адміністрації Президента України - керівник Головного управління з питань судової реформи та судоустрою, заступник Глави Адміністрації Президента України - керівник Головного управління Державного протоколу та церемоніалу, заступник Глави Адміністрації Президента України - керівник Головного управління з питань регіональної та кадрової політики, заступник Глави Адміністрації Президента України - керівник Головного управління документального забезпечення;

4) прес-секретар Президента України;

5) радники Президента України;

6) прес-служба, головні управління, управління, режимно-секретний відділ, які є самостійними структурними підрозділами Адміністрації.

Глава Адміністрації Президента України, його перші заступники та заступники, прес-секретар Президента України, радники Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України. Інші працівники Адміністрації призначаються на посади і звільняються з посад Главою Адміністрації Президента України, якщо інше не передбачено актами Президента України.

Основними завданнями Адміністрації Президента України є забезпечення виконання главою держави його конституційних обов'язків та повноважень на засадах відкритості, гласності та прозорості, що передбачає:

* забезпечення планування діяльності Президента України;

* опрацювання пропозицій Президента України щодо пріоритетів державної політики, шляхів їх впровадження;

* забезпечення офіційного оприлюднення Президентом України законів, а також його указів і розпоряджень;

* забезпечення підготовки проектів законів, що вносяться Президентом України до Верховної Ради України;

* організацію та проведення протокольних та церемоніальних заходів за участю Президента України, закордонних та робочих візитів;

* здійснення підготовки проектів конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України;

1 опрацювання внесених в установленому порядку пропозицій з вирішення кадрових питань, що належать до повноважень Президента України;

* організацію прийомів громадян Президентом України;

* забезпечення взаємодії Президента України з органами державної влади - Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України;

* опрацювання внесених в установленому порядку пропозицій щодо утворення, ліквідації та реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та ін.

6. Місце Кабінету Міністрів України в системі органів публічної адміністрації. Програма діяльності КМУ.

Кабінет Міністрів України– за Конституцією України вищий орган виконавчої влади. На практиці де-факто виконавчою владою керує Президент України та його адміністрація. Це зумовлено насамперед конституційними повноваженнями глави держави, за якими він призначає та звільняє усіх членів Уряду (при цьому Прем’єр-міністра Президент може звільнити без будь-якого подання та без згоди парламенту), керівників усіх центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Більше того, у неконституційний спосіб (через закони) глава держави додатково наділив себе повноваженнями призначати та звільняти усіх заступників керівників зазначених органів, а також видавати практично усім у виконавчій владі так звані «доручення» (обов’язкові до виконання вказівки).

До складу Кабінету Міністрів України (Уряду) входять крім Прем’єр-міністра, також віце-прем’єр-міністри (в т.ч. перший) та міністри. Віце-прем’єр-міністри можуть очолювати міністерства. Але останній Уряд (сформований в грудні 2012 року) повернув практику існування окремих посад віце-прем’єр-міністрів.

7. Центральні органи виконавчої влади в публічній адміністрації. Правові засади їх діяльності.

Органи виконавчої влади:

1) Кабінет Міністрів України– за Конституцією України вищий орган виконавчої влади. На практиці де-факто виконавчою владою керує Президент України та його адміністрація. Це зумовлено насамперед конституційними повноваженнями глави держави, за якими він призначає та звільняє усіх членів Уряду (при цьому Прем’єр-міністра Президент може звільнити без будь-якого подання та без згоди парламенту), керівників усіх центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Більше того, у неконституційний спосіб (через закони) глава держави додатково наділив себе повноваженнями призначати та звільняти усіх заступників керівників зазначених органів, а також видавати практично усім у виконавчій владі так звані «доручення» (обов’язкові до виконання вказівки).

До складу Кабінету Міністрів України (Уряду) входять крім Прем’єр-міністра, також віце-прем’єр-міністри (в т.ч. перший) та міністри. Віце-прем’єр-міністри можуть очолювати міністерства. Але останній Уряд (сформований в грудні 2012 року) повернув практику існування окремих посад віце-прем’єр-міністрів.

2) міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ).

2.1) Міністерства – є органами, що формують державну політику.

На практиці ж основні політичні рішення виробляються в президентській адміністрації.

Після останнього найсуттєвішого скорочення кількості міністерств у кінці 2010 року в Україні було - 16 міністерств (Міністерство аграрної політики та продовольства; Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство екології та природних ресурсів; Міністерство економічного розвитку і торгівлі; Міністерство енергетики та вугільної промисловості; Міністерство закордонних справ; Міністерство інфраструктури; Міністерство культури; Міністерство надзвичайних ситуацій; Міністерство оборони; Міністерство освіти і науки, молоді та спорту; Міністерство охорони здоров'я; Міністерство регіонального розвитку.

8. Місцеві органи виконавчої влади в публічній адміністрації.

Місцеві органи виконавчої влади:

3.1) місцеві державні адміністрації (обласні та районні): є органами виконавчої влади загальної компетенції. До їх повноважень належить реалізація державної політики в різних сферах, а також такі загальні функції, як підготовка та виконання відповідних – обласних та районних бюджетів, виконання державних та регіональних програм;

3.2) територіальні органи ЦОВВ – місцеві органи окремих міністерств (зокрема, внутрішніх справ, юстиції) та «інших ЦОВВ» (наприклад, митні органи, податкові, архітектурно-будівельного контролю тощо). Ці органи можуть мати різний рівень представництва. Одні з них є лише на обласному рівні. Інші мають свої підрозділи і на рівні районів та міст. Іноді утворюються міськрайонні, міжрайонні і міжрегіональні органи.