Бюджетные санкции

За непродолжительный период правовое регулирование института ответственности за нарушения бюджетного законодательства претерпело существенные преобразования. Однако, несмотря на его развитие, происходившее в 1994 - 1998 гг., произвольное финансирование отдельных видов расходов, не предусмотренных законами о бюджете, отсутствие многих, особенно процедурных, норм, регламентирующих применение ответственности, сомнительная легитимность имеющихся правил ввиду установления их подзаконными актами, хроническое неисполнение законов о бюджете и другие проблемы свидетельствовали в правовом отношении о слабости законодательного регулирования и механизмов ответственности, а в социально-экономическом отношении порождали самые негативные последствия.

Осознание этих проблем и необходимость их решения привели к разработке в 1997 году Бюджетного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 17.07.1998 и подписанного Президентом РФ 31.07.1998.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ утверждается, что он определяет "основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ". В ст.1 Бюджетного кодекса РФ указано, что Бюджетным кодексом "устанавливаются правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации".

Следует отметить, что из четырех частей Бюджетного кодекса РФ одна часть целиком посвящена ответственности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

Прежде всего следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия "бюджетное правонарушение". Вместо него используется понятие "нарушение бюджетного законодательства". В соответствии со ст.281 Бюджетного кодекса РФ "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства".

Такое решение законодателей, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной, как я уже говорила выше. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях. Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части Бюджетного кодекса РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях Бюджетного кодекса РФ установлены лишь виды санкций, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Такое разделение норм, регулирующих процедуру привлечения лица к ответственности, устанавливающих виды санкций и конкретный их размер, в известной мере снижающее эффективность применения мер ответственности, законодатель мотивировал требованиями юридической техники. Однако необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено 18 составов бюджетных правонарушений (ст.289 - 306), а Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает ответственность за нарушения бюджетного законодательства только в трех составах административных правонарушений (ст. ст.15.14 - 15.16).

Несовершенством отличаются и нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений.

Во-первых, по непонятным нам причинам в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст.283 Бюджетного кодекса РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298, 299, 300, 301 и 302 Кодекса.

Во-вторых, некоторые виды бюджетных правонарушений, названные в качестве таковых в статье 283, в дальнейшем тексте главы не фигурируют. Это относится, в частности, к таким видам бюджетных правонарушений, как: несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России, что представляется явным законодательным пробелом. Отсутствие в Бюджетном кодексе норм, определяющих объективную сторону этих правонарушений и устанавливающих меры ответственности за них, равносильно непризнанию указанных деяний бюджетными правонарушениями.

На нынешнем этапе развития Российского государства стала очевидной необходимость укрепления бюджетной дисциплины. Как никогда ранее возникла потребность в нормах права, обеспечивающих эффективность функционирования бюджетного законодательства. Поэтому ниже в разделе "Повышение эффективности использования финансовых санкций" мной будут предложены пути улучшения бюджетного законодательства. В сфере бюджетной политики наметилась тенденция к усилению контроля за расходованием бюджетных средств путем перевода всех бюджетополучателей на казначейскую систему обслуживания счетов. В то же время органы государственной' власти субъектов РФ и органы местного самоуправления получают больше самостоятельности в области формирования собственной доходной базы и установления порядка ее использования, предоставления бюджетных кредитов, привлечения заемных средств.

Необходимость соблюдения бюджетной дисциплины вызвала появление новой разновидности финансово-правовой ответственности - бюджетной, а кодификация одной из подотраслей финансового права - бюджетного права четко закрепила это правовое явление.