Система, органи і посадові особи місцевого самоврядування

Відповідно до законодавства, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції й законів України. При цьому під територіальною громадою розуміють жителів, які об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є са­мостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Більш детально поняття «територіальна громада» висвітлене в окремому параграфі. Органи місцевого самоврядування - це структурно-організовані групи службовців, що наділяються владою у системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень, а посадові особи місцевого самовряду­вання - особи, які працюють в органах місцевого самоврядуван­ня, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними гро­мадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (наприклад, шляхом місцевого референдуму, загальних зборів), так і через сільські, се­лищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіаль­них громад сіл, селищ, міст.

Громадяни України реалізують своє право на участь у місцево­му самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: 1) народовладдя; 2) законності; 3) гласності; 4) колегіальності; 5) поєднання місцевих і державних інтересів; 6) виборності; 7) правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності у межах повноважень, визначених законодавством; 8) підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; 9) державної підтримки та гарантії місцевого само­врядування; 10) судового захисту прав місцевого самоврядування.

Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визна­чається Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997р. (ЗМС) та інши­ми законами, які не повинні суперечити положенням згаданого законодавчого акта. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається вищезгаданим законом про місцеве само­врядування з особливостями, відповідно передбаченими законами про міста Київ і Севастополь та Конституцією Автономної Рес­публіки Крим. Усе це практично означає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією й законодавством України.

Законодавство відносить до системи місцевого самоврядування кожного населеного пункту територіальну громаду, місцеву (сільську, селищну або міську) раду як представницький орган гро­мади, відповідного сільського, селищного або міського голову, ви­конавчі органи місцевої ради, органи самоорганізації населення. Іноді у системі місцевого самоврядування міст наявні районні ради (у випадку їх утворення). Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування у більш загальному розумінні включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самов­рядування, які представляють у районах та областях спільні інтере­си територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзна­чається як єдністю, так і диференціацією та певною субор­динацією її основних елементів. Так, територіальна громада згідно зі ст.140 Конституції України, а також ст. 6 ЗМС є первин­ним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування.

Територіальні громади України здійснюють самоврядування як безпосередньо, так і за допомогою органів і посадових осіб місцевого самоврядування, яких вони обирають та призначають. Серед них слід назвати три ключові органи: місцеву (сільську, се­лищну, міську) раду - колективний представницький орган місцевого самоврядування; виконавчий комітет - колективний виконавчий орган місцевої ради; місцевого (сільського, селищно­го, міського) голову - однопосадовий орган самоврядування. Обласні та районні ради обирають голову ради та не мають своїх виконавчих органів. Представницький орган громади та виконав­чий орган ради є юридичними особами і, відповідно до ЗМС та інших законів, наділяються власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність. Згідно з дуалістичною моделлю місцевого самовряду­вання, що існує в Україні, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої вла­ди, у здійсненні яких вони підконтрольні відповідним органам ви­конавчої влади. Інститут передачі повноважень називається їх делегуванням. Зазначимо, що делеговані повноваження — повно­важення органів виконавчої влади, надані органам місцевого са­моврядування законом. В Україні існує також досить суперечли­вий і такий, що викликає багато нарікань у суспільстві, інститут делегування повноважень у зворотному напрямку - від районних та обласних рад як органів місцевого самоврядування органам державної влади - місцевим районним і обласним державним адміністраціям.

Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інте­ресах функції й повноваження місцевого самоврядування. Вико­навчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними. Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільсь­кий, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконт­рольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою.

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від од­ної систем органів - представницьких і виконавчих (а така пропо­зиція вносилася свого часу деякими вченими й політиками) - було б науково необґрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального ви­борчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3 Хартії). Тому система місцевого самоврядування на рівні те­риторіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана «працююча корпорація», яка сама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським голо­вою, як це логічно випливає зі ст. 141 Конституції України та пе­редбачено ЗМС.

Однією з характерних особливостей системи місцевого самов­рядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональ­ному рівні в особі районних, обласних рад - органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіаль­них громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-тери­торіальну одиницю - сільраду) в особі так званих органів самоор­ганізації населення - будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що система місцевого самоврядування села, селища, міста не втрачає своєї цілісності у випадку відсутності якогось із вищезазначених елементів.

Так, наприклад, у сільських радах, що представляють тери­торіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконав­чий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно. Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до ЗМС, на практиці зазначені органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими ра­дами міст обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконав­чої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціаль­но-культурного будівництва.

Районні в місті ради не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради.

Подібний характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної у місті ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність у його системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, однак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повнова­жень делегувати місцевим органам виконавчої влади - районним та обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є українською національною специфікою. Залишається дуже ак­туальною проблема розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої держав­ної виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовря­дування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції й повноважен­ня місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування. Під останнім слід розуміти виборний орган (раду), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представ­ляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених законодавством, та повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими ра­дами. Обласні та районні ради мають деякі особливості в організації своєї роботи та їх органів. Головною з них є відсутність у цих рад власних виконавчих структур і необхідність делегування вико­навчих повноважень місцевим державним адміністраціям.

Зазначимо, що всі представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повно­важень у порядку й межах, визначених законодавством України. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Загалом, під виконавчими органами ради мають на увазі органи, які, відповідно до Конституції України та законодавства про місцеве самоврядування, створюються сільськими, селищ­ними, міськими, районними у містах (у разі їх створення) рада­ми для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи сільських, селищних, місь­ких, районних у містах рад підконтрольні та підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повно­важень органів виконавчої влади, як гілки державної влади, - також підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної тери­торіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому разі функції виконавчого органу ради, крім розпоряджання земельними та природними ресурса­ми, здійснює сільський голова одноособово.

Сільський, селищний, міський голова - головна посадова особа територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднан­ня в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на той же термін, що й представницький орган місцевого самоврядування - рада, в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. Він не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на гро­мадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час, займатися підприємницькою діяльністю, одер­жувати від цього прибуток. На них поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законодавством про статус депутатів рад.

Територіальна громада має право проводити громадські слухан­ня - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими осо­бами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відан­ня місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше як один раз на рік. Пропозиції, які вносяться за результата­ми громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду орга­нами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Сільські, селищні, міські, районні у місті ради можуть дозво­ляти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. При цьому органи самоорганізації населення розглядаються законодавцем як представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території у межах села, селища, міста. Правовий статус, порядок орга­нізації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються Законом України «Про орга­ни самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року та іншим законодавством України.

Органи місцевого самоврядування з метою ефективнішого здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші фор­ми добровільних об'єднань, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування. Асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самовряду­вання не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування.