Раздел № 5 социально – правовой контроль на гражданской службе

Тема № 1 Типы, виды и принципы социально-правового контроля.

Социально-правовой контроль является таким этапом деятельности гражданских служащих в процессе выполнения государственных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм. Это проверка качества государственной деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов с теми стандартами, которые были поставлены в государственных решениях.

Разновидностью контроля является ревизия (лат. revisio — пересмотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного лица с целью проверки правильности и законности их действий.

Социально-правовой контроль играет важную роль в современном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы.

Можно выделить два типа контроля: государственный и общественный (негосударственный, организуемый гражданским обществом). Государственный контроль осуществляется государством и его органами.

Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его органами. Причем общественный контроль за деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.

Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды. Обычно выделяют шесть видов социально-правового контроля: предварительный и фактический, внутренний и внешний, формальный и исполнительский.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту (фактический) — это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными материальными и денежными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.

Внутренний и внешний контроль проводится соответствующими службами и органами. Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти службы должны быть по возможности функционально и организационно независимыми внутри соответствующей организационной структуры. В отличие от них внешние ревизионные службы ire являются частью организационной структуры проверяемых организаций.

Так, высшие контрольные органы законодательной и исполнительной власти являются внешними ревизионными органами административного и финансового контроля. В качестве таковых выступают Генеральная прокуратура РФ (образуемая Президентом РФ и Советом Федерации) и Счетная палата РФ (образуемая также Президентом и двумя палатами Федерального Собрания).

Формальный контроль осуществляется в процессе текущей государственной деятельности, когда получаемые результаты проверяются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономические результаты, так и частные характеристики отдельных административных процессов. Корректирующие воздействия осуществляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль является средством осуществления обратной связи. Традиционной задачей контрольного органа является проверка законности и правильности распределения материальных и финансовых средств, а так-же ведения бухгалтерских счетов.

Исполнительский контроль (или заключительный) проводится обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итоговом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или целями. Данный вид контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства.

Он включает не только специфические аспекты государственного регулирования, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационной и административной систем.

Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда предельно независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. Их самостоятельность неразрывно связана с независимостью их членов, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.

Каковы основные принципы деятельности контрольных органов?

Если взять закон «О Счетной палате Российской Федерации», то в ст. 3 этого закона указывается, что в качестве основных принципов деятельности контрольных органов названы законность, объективность и гласность. Рассмотрим эти принципы, которые в той или иной форме повторяются и в других контрольных органах.

Принцип законности в отношении контрольных органов проявляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе Конституции РФ (ст. 101, п. 5) и Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». И, во-вторых, контрольные органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных, логических и тем более бытовых и поверхностных толкований и обосновываться исключительно на букве и духе закона.

Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в заключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность передаваемых проверяемыми организациями документов, за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее контрольному органу и его работникам давать политические оценки решениям, принимаемым органами представительной и исполнительной власти по вопросам их ведения.

Принцип объективности является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции государственного и общественного управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий административной и финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Объективность обеспечивается установлением высоких квалификационных требований к лицам, которые занимают ответственные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководителями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане РФ, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов (ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).

В целях повышения объективности контрольные органы обычно наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других контрольных органов. В этих же целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, которые не допускают принятия единоличных решений. Данные процедуры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности контрольного органа.

Принцип гласности присущ контрольным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди этих интересов немаловажное значение занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций.

Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается общими материальными и финансовыми ресурсами.

В условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами, трудно оставить без внимания, поэтому общественность следит за развитием различных ревизий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации но их устранению.

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима с занятием какой-либо другой должности (кроме творческой).

Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями. Основная задача контрольных органов — установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичности поведения политических руководителей и государственных гражданских служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Если при проверке действий физического лица или государственного и иного органа обнаруживаются какие-либо нарушения государственных законов, работник контрольного органа может подвергнуть данное лицо или данный государственный и иной орган различным штрафам или передать дело в суд.

Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ в 2004 г. по поводу злоупотреблений контрольной функцией со стороны различных государственных учреждений сказал, что в стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д.

По рекомендации Президента правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные и контрольных полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

Тема № 2 Прокуратура как орган надзора за исполнением государственных законов.

Наиболее важной внешней контрольной организацией в стране является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Какой контроль она осуществляет? Это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор (контроль) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на всей территории России. Цель прокурорской деятельности — обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Она направляется Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Следовательно, под прокурорским надзором следует понимать осуществляемую от имени государства деятельность по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к установленным нарушениям, привлечения виновных к ответственности.

Особенности прокурорского надзора. Во-первых, этот вид надзора распространяется на исполнение Конституции РФ и всех нормативных актов, обладающих юридической силой закона. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т.д.). Во-вторых, прокуратура не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти, и соответственно высшими должностными лицами государства. Но в сферу ее надзора включены все суды, в том числе Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также все судьи1. Кроме того, ей поднадзорны все работники Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, государственных финансовых органов.

Естественно, данный факт порождает сомнения. Почему из четырех ветвей власти высшие должностные лица законодательной и исполнительной ветвей неподнадзорны прокуратуре, а двух других — поднадзорны? Судя по всему, эту проблему следует изучить, соответствующим образом обсудить и принять необходимые решения. Высшие должностные лица всех ветвей власти должны иметь определенные правовые преимущества, но оговоренные законом. История современного российского государства, будучи весьма непродолжительной, тем не менее уже показала достаточно много фактов противоречивых действий наших высших должностных лиц.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых следует выделить принципы единства и централизации; независимости от федеральных, субъектов Федерации и местных органов; гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Принцип единства и централизации состоит в том, что органы прокуратуры представляют собой единую систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Она означает единство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Этот принцип определяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип независимости означает осуществление прокуратурой надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов приоритет отдается законам Российской Федерации, а так-же единообразному их пониманию и толкованию.

Принцип гласности состоит в том, что прокуратура, как и другие контрольные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, а действует социально прозрачно, но в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Органы прокуратуры обязаны информировать о состоянии законности федеральные и региональные органы власти, а так-же местное самоуправление и население.

Прокурорский надзор осуществляется обычно по четырем отраслям: 1) общего надзора; 2) надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; 3) надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия; 4) надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание.

Отраслью общего надзора принято называть самую объемную часть прокурорской деятельности, которая связана с исполнением законов федеральными министерствами, государственными службами и агентствами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25).

При осуществлении своей деятельности прокуратура не может подменять иные государственные и негосударственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную работу. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Осуществляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководителей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

В тех случаях, если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нарушений закона. Он должен также возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело, обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства (ст. 24 и 25).

Отрасль надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина введена в закон о прокуратуре сравнительно недавно. В какой-то мере эта отрасль выделилась из общего надзора, но имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложенные на него функции (ст. 26—28), прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22).

При нарушении прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Отрасль надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия связана с установлением порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законностью принимаемых соответствующими органами решений.

В этом случае полномочия прокурора в данной сфере установлены уголовно-процессуальным законодательством. Так, ст. 108, 146, 221 и 226 УПК выделяют следующие основные прокурорские полномочия: проверку уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях; дачу письменных указаний следователям и дознавателям по вопросам расследования; контроль за правомерностью их решений о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан; отмену незаконных и необоснованных постановлений следователей и дознавателей; дачу письменных указаний о расследовании преступлений; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органов дознания и передачу его следователю, передачу дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т.д.

Отрасль надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеет своим предметом законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера и т.д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержания лиц в перечисленных выше учреждениях.

После принятия в 1992 г. закона о прокуратуре участие прокурора в рассмотрении дел судами потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры. Это связано с проведением в жизнь принципа разделения власти, а также с тем, что органы судебной власти самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны никаким другим органам государства.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 102) и законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых по его представлению Советом Федерации. Распределение обязанностей между заместителями осуществляется Генеральным прокурором РФ.

При рассмотрении уголовных дел прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя лично либо может поручить эту миссию следователю или дознавателю, если по данному делу расследование производилось в форме дознания. В ходе судебного разбирательства он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Прокурор выступает в судебных прениях по уголовным делам с обвинительными речами, в которых анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора.

Работники прокуратуры имеют право на собственное мнение по решению суда. После оглашения судом приговора прокурор вправе принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу.

Тема № 3 Счетная палата как общегосударственный финансовый контроль.

В нашей стране, где бесполезная растрата бюджетных средств считается неотъемлемой частью национального колорита, до сих пор нет законодательно установленной системы государственного финансового контроля. Контрольные функции сосредоточены в основном внутри исполнительной власти. Например, у министерств имеются собственные органы проверки, отслеживающие внутреннюю текущую финансовую деятельность. Таким образом, исполнительная власть как бы «проверяет» сама себя. В Федеральном Собрании давно зреет идея о «переброске» части полномочий главному органу парламентского контроля — Счетной палате.

Естественно, аппарат исполнительной власти в этом совершенно не заинтересован. А у традиционно слабого российского парламента может не хватить сил для того, чтобы инициировать эту реформу.

Доверие общества к власти всегда есть основа стабильности и общества, и самой власти. Граждане только тогда будет уважать и поддерживать государство, когда будут уверены, что те средства, которые они передают государственным органам в виде налогов, расходуются в интересах всего общества и используются разумно, экономно, эффективно. Чтобы все это происходило, нужна внешняя контрольная финансовая организация, в качестве каковой и должна выступать Счетная палата Российской Федерации.

Что она собой представляет? Счетная палата Российской Федерации — это единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, который от имени общества должен осуществлять контроль за деятельностью власти в сфере распоряжения государственными финансами и имупдеством, относящимся к ведению Российской Федерации.

По закону Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона о Счетной палате), уполномочена не только наблюдать за деятельностью государственных органов и фиксировать финансовые недостатки, но и принуждать их к исполнению закона. Ее предписания обязательны к исполнению для всех должностных лиц, в том числе и для руководителей органов исполнительной власти (ст. 24).

К задачам Счетной палаты относится также оперативный контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 14), за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и за использованием кредитных ресурсов (ст. 16), за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18). Ее полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, негосударственные учреждения и организации, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества (ст. 12).

При проведении ревизий и проверок Счетная палата вправе получать от проверяемых органов государственной власти, Центрального банка, местного самоуправления, учреждений, предприятий, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию (ст. 3). Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Счетной палате влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 287 Уголовного кодекса РФ.

Контрольные органы президента, правительства, министерств и иных органов обязаны оказывать содействие Счетной палате, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. К участию в своих контрольно-ревизионных мероприятиях Счетная палата в пределах своей компетенции вправе привлекать государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов (ст. 22).

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образована коллегия Счетной палаты. В ее состав входят председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты (ст. 7). Согласно регламенту на заседаниях коллегии, которые проводятся, как правило, еженедельно, рассматриваются отчеты о результатах всех проведенных контрольных мероприятий, а также экспертно-аналитические заключения Счетной палаты на законопроекты, оперативные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и другие вопросы.

Осуществление контроля в деятельности Счетной палаты проводится по 12 направлениям, которые возглавляют аудиторы. Кроме того, в состав подразделений Счетной палаты входит 45 инспекций, которые специализируются на определенных задачах и непосредственно реализуют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

В Счетной палате сложилась единая система контроля федерального бюджета. Она предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, состоящий из следующих стадий: 1) предварительного контроля проекта бюджета будущего года; 2) оперативного контроля в ходе исполнения бюджета текущего года; 3) комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета. Таким образом, в течение каждого календарного года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.

Практика последних лет показала, что Государственная Дума по инициативе федеральной исполнительной власти почти регулярно принимает законы, которые ограничивают Счетную палату в оперативном контроле за расходованием бюджетных средств. Судя по всему, здесь также нужен внешний контроль, который, вероятно, осуществлять лишь гражданское общество и, прежде всего, Общественная палата.

Согласно закону обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, а также запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, Правительства РФ, органов власти субъектов Федерации.

Кандидатуры председателя Счетной палаты и его заместителя с декабря 2004 г. предлагаются Федеральному Собранию Президентом РФ. Половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а другая половина — Советом Федерации. Срок полномочий председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов составляет шесть лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Законом о Счетной палате определены серьезные гарантии правового статуса сотрудников (ст. 29), что затрудняет давление на них, в том числе и со стороны Федерального Собрания. Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая назначила их на должность. Уголовное дело в отношении председателя, его заместителя и аудиторов может быть возбуждено только Генеральной прокуратурой РФ. Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия коллегии этой палаты.

Важное значение для обеспечения принципа объективности имеет право членов коллегии Счетной палаты на особое мнение (ст. 25). Отчеты о результатах проверок и ревизий представляются на рассмотрение коллегии аудиторами, ответственными за их проведение.

По итогам их рассмотрения коллегия принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании. При этом член или группа членов коллегии, несогласные с ее решением, вправе в трехдневный срок обратиться к председателю Счетной палаты с особым мнением, которое прилагается к решению коллегии и подлежит опубликованию совместно с ним. При представлении материалов проверок и ревизий палатам Федерального Собрания особое мнение членов коллегии оглашается в обязательном порядке. В случае если с особым мнением выступает председатель Счетной палаты или его заместитель, им предоставляется слово для содоклада.

Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти, закрепил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2) бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты. Однако вне сферы компетенции Счетной палаты РФ остаются средства бюджетов субъектов Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты. Эти средства также должны находиться под надежным, независимым от исполнительной власти, государственным финансовым контролем.

Обеспечить такой контроль в силу существующего законодательства могут только контрольно-счетные органы. При организации контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие (и эта тенденция получает большее развитие) независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица.

Начиная с 1995 г. и по настоящее время в субъектах Федерации образованы и действуют 69 контрольно-счетных органов (в том числе в 11 республиках), из которых 32 функционируют в составе законодательных (представительных) органов, а 37 являются самостоятельными. Они имеют различные названия: государственный контрольный комитет, контрольно-счетная комиссия и др., но большинство — «контрольно-счетная палата».

В то же время приходится констатировать, что в масштабах России целостная система независимого государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Федерации, еще не сложилась. Представительные органы власти отдельных субъектов Федерации еще не везде осознали важность и актуальность решения этой проблемы. Не секрет, что бюджетные трудности многих регионов связаны с неэффективным управлением региональными финансами. Часто ответственность за собственное неумение распорядиться доверенными ресурсами региональные руководители пытаются переложить на центр, т.е. «выбить» трансферты для покрытия своей бесхозяйственности. А эти трансферты нередко используются ими совсем не на те цели, на которые были предоставлены. Естественно, что такие руководители как огня боятся объективного, независимого от них государственного финансового контроля.

Поэтому Счетная палата, используя силу своего авторитета, в процессе оказания регионам организационной, методической, консультационной и другой помощи создала в декабре 2000 г. Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая имеет отделения в большей части субъектов Федерации и федеральных округах, что позволяет установить более тесную связь между всеми контрольными органами. В процессе деятельности ассоциации основной упор делается на повышение профессионализма контрольно-счетных органов, для чего разрабатываются стандарты и единые методики их деятельности. Они укомплектовываются высокопрофессиональными кадрами.

Выводы

• Социально-правовой контроль — это такой этап деятельности гражданских служащих в процессе выполнения государственных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм. Это проверка качества государственной деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов с теми стандартами, которые были поставлены в государственных решениях.

• Выделяют два типа социально-правового контроля: государственный и общественный (организуемый гражданским обществом). Оба типа могут иметь шесть видов: представительный и фактический, внутренний и внешний, формальный и исполнительский. В свою очередь, государственный контроль также имеет две формы: общий (общероссийский) и отраслевой. Общий контроль осуществляют два государственных органа — Генеральная прокуратура и Счетная палата, а отраслевой — федеральные министерства.

• Генеральная прокуратура РФ есть единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор (контроль) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на всей территории России. Особенности прокурорского надзора: во-первых, он распространяется на исполнение Конституции РФ и всех нормативных правовых актов, обладающих юридической силой закона, а во-вторых, не уполномочен надзирать за высшими органами законодательной и исполнитель

ной власти и соответственно высшими должностными лицами государства и деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых следует выделить принципы единства и централизации; независимости от федеральных, субъектов Федерации и местных органов; гласности.

• Прокурорский надзор осуществляется обычно по четырем отраслям: 1) общего надзора; 2) надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; 3) надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительного следствия; 4) надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и после принятия в 1992 г. закона о прокуратуре участие прокурора в рассмотрении дел судами потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры. Это связано с проведением в жизнь принципа разделения власти, а также с тем, что органы судебной власти самостоятельны и в своей деятельности не поднадзорны никаким другим органам государства и в соответствии с Конституцией РФ и законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых по его представлению Советом Федерации. Распределение обязанностей между заместителями осуществляется Генеральным прокурором РФ и Счетная палата РФ — это единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, который от имени общества должен осуществлять контроль за деятельностью власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, относящимся к ведению Российской Федерации и Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью, действует на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. Она уполномочена не только наблюдать за деятельностью государственных органов и фиксировать финансовые недостатки, но и принуждать их к исполнению закона. Ее предписания обязательны для всех должностных лиц, в том числе и для руководителей органов исполнительной власти.

• Контроль в деятельности Счетной палаты осуществляется по 12 направлениям, которые возглавляют аудиторы. В ее составе работают 45 инспекций, которые специализируются на определенных задачах и непосредственно реализуют контрольные и экспертно-аналитические функции.

• В Счетной палате сложилась единая система контроля федерального бюджета. Она предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, состоящий из следующих стадий: 1) предварительного контроля проекта бюджета следующего года; 2) оперативного контроля в ходе исполнения бюджета текущего года; 3) комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета. Таким образом, в течение каждого календарного года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.

• Председатель Счетной палаты РФ и половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а заместитель председателя и другая половина состава ее аудиторов — Советом Федерации. Срок полномочий председателя Счетной палаты, ее заместителя и аудиторов составляет шесть лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

• В масштабах России целостная система независимого государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Федерации, еще не сложилась. Представительные органы власти отдельных субъектов Федерации еще не везде осознали важность и актуальность решения этой проблемы.

• Счетная палата в процессе оказания регионам организационной и методической помощи создала в декабре 2000 г. Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая имеет отделения в большей части субъектов Федерации и федеральных округах, что позволяет установить более тесную связь между всеми контрольными органами.

Контрольные вопросы

1. Что такое социально-правовой контроль?

2. Какие существуют типы и виды социально-правового контроля?

3. Каковы основные принципы деятельности контрольных органов?

4. Есть ли в России система социально-правового контроля?

5. Какова роль прокуратуры в государственном контроле?

6. Какое место занимает Счетная палата в государственном контроле?

7. Каковы стадии ежегодного контроля исполнения бюджета?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1.

О Счетной палате Российской Федерации. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ.

Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: История создания. Дела и люди. Перспективы развития / сост. И.П. Никулин, Д.И. Саморуков, Н.С. Столяров. М., 2001.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: учебник. М., 2002.

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / иод общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев и др. М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. Э.Г. Липатова, СЕ. Чаннова. М., 2006.

Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и ответах) / под общ. ред. СВ. Степашина. М., 2001.

Овсянко ДМ. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2005.