Американська школа адміністративно-державного управління

У теорії адміністративно-державного управління виділяють декілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед шкіл є американська, англійська, французька та німецька.

Американська школа «public administration» має загальну емпіричну спрямованість своїх досліджень. Емпіризм (від грец. «досвід») – філософське вчення, яке визнає чуттєвий досвід єдиним джерелом знань; емпіризм перебільшує роль чуттєвого пізнання, недооцінюючи роль мислення, наукових абстракцій. Це не дивно, оскільки політологічна традиція в цій країні із самого початку мала емпіричну орієнтацію. На перевагах емпіризму в політичній теорії наголошували і наголошують багато хто з її представників. Професор Дж. Дрижек з Орегонського університету зазначає, що будь-який прогрес у наукових дослідженнях можна охарактеризувати як зростаючу здатність науки справлятися з випадковістю в емпіричних проблемах.

Ще більш категоричний Дж. Ганнелл. Наївно чи претензійно розраховувати, що перебудова політичного життя, державного управління може відбутися на основі проникнення в суть екзистенціалізму (суб'єктивний ідеалізм), феноменології, лінгвістичного аналізу, герменевтики, критичної теорії і метаетики. Він вважає, що тільки на підставі узагальнення практики політичного життя, політичного і державного управління може плідно розвиватися теоретична думка.

Трохи в іншому аспекті розглядає проблему емпіризму в політичних науках Р. Лейн. На його думку, в умовах науково-технічної революції відбувається широке вторгнення «наукових критеріїв і наукового знання» у сферу практичної політики, державного управління: «Дебати ще залишаються оціночними і партійними, але сфера ідеології скорочується під впливом панування знань». Сама теорія адміністративно-державного управління потрібна для того, щоб зробити практику державного управління більш раціональною.

Уже на початкових етапах розвитку американської школи державного адміністрування багато видатних представників були не тільки теоретиками, але і практиками. Професор Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі, вів велику практичну діяльність як член Комісії зі справ цивільної служби. Його фундаментальна теоретична робота «Вступ в науку державного управління» (1926) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому спирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта та ін., що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Основними принципами мистецтва державного адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення кількості підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу).

Л. Уайт вважав, що вчені повинні орієнтуватися на вивчення самих адміністративно-державних інститутів з метою оптимізації їх функціонування і розвитку. Основну увагу у своїх роботах він приділяв розробленню раціональної структури державного адміністрування як ієрархічної організації. При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

Однак класична школа в адміністративно-державному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу. Тому досягнення соціальної психології та соціології в 20-30-х роках XX ст. багато в чому поставили під сумнів універсальність класичних принципів, що претендують на загальність. Представники руху за людські стосунки (чи «школа людських стосунків») спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Найбільш відомими вченими цього напряму в США в 20—50-ті роки були М. Фоллетт, Е. Мейо, А. Маслоу. Саме місс Фоллетт була першою, хто визначив наукове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб». Вона звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Зусилля керівників спрямувати процес управління в потрібному напрямі не завжди досягали мети через особистісні стосунки службовців.

Дослідження, проведені А. Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Він розробив ієрархію потреб, що увійшла в усі підручники з наукового управління. Відповідно до його концепції мотивами вчинків людей є, в основному, потреби не економічні (як думали «класики»), а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, та інші, що можуть бути лише частково і побічно задоволені за допомогою грошей. Спираючись на ці висновки, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими стосунками, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями і надання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміністративно-державного управління – поведінковий підхід. На відміну від школи людських стосунків, яка зосередила увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовуючи концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «public administration» у США. За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифікувалася назва: з біхевіоризму вона перетворилася на біхевіоралізм. Методологічне значення поведінкового підходу складалося не з тих чи інших конкретних висновків або пропозицій, а в загальній орієнтації на перетворення теорії адміністративно-державного управління в «точну» науку. Спочатку формулювання критерію «точності» були запозичені з психологічної концепції біхевіоризму, створеної Дж. Уотсоном.

Відомий американський політолог Д. Істон зазначає у своїй статті, присвяченій еволюції біхевіоризму, що зміст психологічного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових досліджень усі суб'єктивні чинники – цілі, наміри, бажання, ідеї – і залишити лише дані верифікованих (тих, які можна перевірити дослідним шляхом) спостережень. Але навіть у психології первісна парадигма «стимул — реакція» згодом поступилася місцем іншій — «стимул – організм – реакція», «що дозволяє врахувати як потенційно корисні почуття, мотивізації та інші аспекти суб'єктивного сприйняття даних і реакції організму».

Однак у теорії адміністративно-державного управління ніколи настільки рішуче не усувалися суб'єктивні дані. Тому поява в 40-і роки терміну «біхевіоралізм» і поступове зникнення зі словника американських політологів слова «біхевіоризм» пов'язані з прагненням залучити специфіку поведінкового підходу до теорії адміністративно-державного управління (і в інших політичних науках). Д. Істон вважає, що зміст біхевіорального підходу складається не просто з прагнення до точності, а в надії на те, що «у кінцевому рахунку буде знайдено якісь спільні змінні, які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню поведінки людини у всіх сферах».

У межах поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, що успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон запропонував поняття «рішення» і розробив можливості його використання як у суто теоретичному, так і в емпіричному розумінні. Тепер парадигму «прийняття рішень» визнано як найбільш загальну концепцію у дослідженні управлінських процесів у теорії адміністративно-державного управління.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», що використовують для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та настановами, що висувають свої вимоги через державні інститути чи навпаки, висувають вимоги до цих інститутів». К. Дейч запропонував як одиницю аналізу – повідомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму, спираючись на праці Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології. Стосовно теорії адміністративно-державного управління їх можна звести до таких принципів.

1. Закономірності. Об'єктом дослідження мають бути не стільки самі інститути і формальні моменти державного управління, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, що підлягають узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

2. Верифікація. Імовірність узагальнень такого роду можна визначити спостереженням за відповідною поведінкою.

3. Методика. Способи одержання та інтерпретації даних не можна брати на віру, їх треба використовувати як гіпотетичні – критично вивчати, уточнювати і відбирати, з тим, щоб виробити суворі методи спостереження, фіксування та аналізу.

4. Кількісні методи. Використання кількісних методів не повинно стати самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

5. Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки потрібно аналітично розділяти. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі має право висловлювати судження обох видів разом чи нарізно за умови, що він не приймає одне за інше.

6. Систематичність. Дослідження мають бути систематичними, тобто теоретичне та емпіричне знання варто розглядати як взаємозалежні частини конкретного й упорядкованого знання.

7. Чиста наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінському процесі логічно передує виробленню рекомендацій для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

8. Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними видами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в дослідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємозалежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління із філософією, соціологією, психологією, політологією.

Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та Y Д. Мак-Грегора і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга.

На думку Д. Мак-Грегора, стратегія управління ґрунтується на тому, як керівник уявляє свою роль щодо рядових службовців. Теорію X називають статичною стратегією управління. її основні постулати такі:

- середній службовець у силу своєї природи не любить працювати і по можливості прагне уникнути праці;

- унаслідок природженої ліності велику частину службовців потрібно примушувати, контролювати чи направляти, загрожувати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації;

- середній службовець хоче, щоб ним управляли, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбний і найбільше піклується про власну безпеку.

Д. Мак-Грегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію У, названу динамічною стратегією управління. Її основні положення:

- витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці такі ж природні, як і під час гри на відпочинку;

- зовнішній контроль і погроза покарання не єдині засоби для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. (Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких зацікавлений);

- зусилля, прикладені службовцем до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваній винагороді за їх здійснення;

- пересічний службовець за відповідної підготовки та умов не тільки бере на себе відповідальність, але й прагне до неї;

- здатність яскраво виявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві більше широкому, а не вузькому колу людей;

- інтелектуальні здібності пересічного чиновника використовуються далеко не повною мірою у системі управління.

Д. Мак-Грегор розумів, що передумови теорії У легко прийняти, але важко втілити в життя. Він також зазначав, що теорія У – це тільки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. Її набагато легше застосовувати стосовно управлінського персоналу середньої і вищої ланок, ніж до рядових службовців, оскільки керівники, обіймаючи певну посаду, зобов'язані приймати рішення.

Застосування теорії У для мотивації керівників – це, по суті, збагачення змісту їхньої праці, розширення їхніх обов'язків за відповідного збільшення прав. Водночас застосування теорії У до рядових службовців не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює її зміст, оскільки вони, традиційно не маючи права приймати рішення, одержують такі права, а відповідальність їх не зростає.

Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдовує: не тому, що теорія Y неправильна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Застосовуючи цю теорію, керівники часто просто не мають для цього належних здібностей або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки в несуттєвих питаннях (наприклад, вибір місця розташування стоянки автомобілів чи вибору буфету), або просять їхньої поради, а потім нехтують нею. Подібні керівники можуть бути впевнені, що користуються методами колегіального керівництва, але це не так. Д. Мак-Грегор попереджав: «Якщо ви спробуєте застосувати теорію Y на такій штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви застосуєте теорію X. Краще ефективно застосовувати теорію X, ніж неефективно теорію Y».

Концепцію управління Ф. Герцберга також основано на дослідженні мотивів поведінки людей у процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, яка приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепцію назвали мотиваційною гігієною. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я, але в цьому випадку – здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи.