Образец оформления рисунка

%

2000 2001 2002 время (год)

1

2

3

4

Рис.1.1. Общая рентабельность

3 Зарубежный опыт организации и регулирования местного

самоуправления

Принцип самоуправления – один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации.

Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе «зародыш» буржуазного муниципализма.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах всегда была индикатором степени демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Хартия является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века (хотя к активной его реализации приступили лишь в нынешнем столетии). Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать на верх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись.

На современном этапе развития мирового сообщества существуют различные типы и модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее основными чертами являются: высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; отсутствие местных администраций.

Основной принцип этой модели действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий. Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие: все органы местного управления являются юридическими лицами; органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории; финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов; руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.

Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, в графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами, «сельские» округа разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. На большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа. Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские. Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. Допускается делегирование отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней), кроме функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и т.п.

В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников. В каждом графстве и округе образуется совет, состоящий из председателя и советников. Председатель избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников.

Отличительной особенностью местного управления Великобритании, является фактический размен функций совета на действия его комитетов. Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий.

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не госслужащими, а служащими совета, который их назначил.

В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов – штатный. В отличие от европейских государств, США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах.

В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам.

В США сложились три основных модели местного самоуправления: Сильный мэр – Совет, действующий в большинстве самоуправляющихся городов США;Слабый мэр – Совет; Модель Совет – Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

Единицы местного управления являются подразделениями штатов. Муниципальным статусом обладают различные территориальные единицы, и в настоящее время в США существует 6 групп органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы. Основные источники городского дохода - налоги на недвижимое имущество, налог с оборота и прямой налог, которым облагаются промышленные и торговые предприятия государственные дотации.

Существуют три основных вида городского управления, состоящие: из городского совета и мэра; коллегиальное; из совета и управляющего.

За пределами городов, основной формой местного управления является графство – наиболее традиционная и универсальная единица американского местного управления. Графства играют 3 главные роли: административного района штата, выполняя определенные функции, включая избирательные и судебные; единицы местного управления. Графство все шире признается более муниципальной и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;координирующих агентств по определенным программам и функциям местного управления в таких сферах, как планирование, кадровая политика,библиотечные службы, районирование, др.

Делами графства ведает совет, в составе которого обычно бывает меньше десяти человек, председателем может быть судья графства.

Множество мелких муниципальных единиц проходят как поселки и деревни и занимаются чисто местными проблемами: мощение дорог, освещение улиц, вывоз мусора и отходов, сбор местных налогов и др. Управление в них обычно возлагается на выборное правление или совет.

Школьные и специальные округа достаточно многочисленны среди единиц местного управления. Они имеют узкую отраслевую специализацию и обладают признаками, свойственными самоуправляющимся единицам: являются юрлицами, действуют на основе самофинансирования и т.д.

Наиболее распространенными округами являются: школьные, пожарные, водоснабжения, жилищного строительства, санитарные и др. Число спецокругов растет и распространение получили во всех штатах.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

-сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

-ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных контролирующих государственных уполномоченных органов.

Нагляднее всего континентальную модель представляет местное самоуправление во Франции, которое представлено в виде местных коллективов - коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом.Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, за пределы которой они не имеют права выходить.

В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны, они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.

Регион имеет статус местного коллектива, основными органами которого являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Региональный совет формируется всеобщими прямыми выборами. Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль осуществляет региональный комиссар республики.

Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. На региональном уровне учреждена система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является региональный префект, который проводит на территории региона политику правительства.

Департамент как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу: является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия (организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и др.) и является местным коллективом.

Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета. Департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства.

Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, законодательная база муниципального самоуправления в Германии представлена четырьмя уровнями:

- федеральный уровень, который устанавливает, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления.

- уровень федеральных земель представлен конституциями земель содержащими подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти.

- уровень района и городов районного значения, которые являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. В компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

- уровень городов и коммун (общин). Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления.

Существуют две основные формы организации местного самоуправления: южногерманская и северогерманская, которые, в свою очередь, представлены «парламентской» и «президентской» моделью формирования органов руководства общины.Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – законодательной и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти, которые отвечают за ежедневное управление городом ивыполнение решений горсовета.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: общего управления; финансов; безопасности и порядка; культуры и образования; по делам молодежи; строительства; управления общественными службами; экономики и транспорта. Полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две группы: собственной сферы компетенции и решение задач в рамках порученной сферы компетенции (гражданской обороны и регистрации военнообязанных, обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения,др.)

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление.

Советская модель – в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты: правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами; принцип жесткой централизации управления; принцип патернализма; функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти; отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах: формализация принципа разделения властей на всех уровнях; выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа; сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица; установление единообразной структуры местного самоуправления; местные автономии; выборности всех должностных лиц местного самоуправления; право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом; издание своих постановлений в пределах законов и др.

Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетом евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.