Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд

В настоящей работе рассмотрены актуальные проблемы, связанные с изъятием земли государственными и муниципальными органами власти. Проанализирована процедура изъятия земли, предложенная для строительства олимпийских объектов в Сочи. Особое внимание уделяется тем правовым новациям, которые прямо ущемляют конституционные права затрагиваемых лиц.

Проблема принудительного изъятия государством земельных участков у собственников, является в настоящее время актуальной в связи с возрастающим вторжением государства в сферу бизнеса, увеличением числа проектов, требующих привлечения дополнительных ресурсов, в том числе земельных.

Оценивая правовую регламентацию вопроса изъятия земельных участков государством, важно отметить изначально заложенную законодателем возможность расширительного толкования отдельных норм, а также проявляющуюся в последние годы тенденцию расширения прав государства в этой сфере и как следствие снижение степени защищённости прав собственности, владения и пользования землёй. Можно выделить следующие наиболее значимые аспекты этой проблемы. Действующая редакция Земельного кодекса предусматривает значительное число оснований для принудительного изъятия земли у собственников. Большая часть из них представляется оправданными и необходимыми, что не исключает возможностей злоупотребления, однако не может рассматриваться как ключевая проблема этой сферы правового регулирования. Основные проблемы правового регулирования вопросов изъятия земельных участков связаны с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Среди оснований изъятия особо стоит указать на возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, обусловленную «иными обстоятельствами в установленных федеральным законом случаях» (п.3 ст.49 ЗК)[1]. Фактически это означает наличие у государства практически неограниченной возможности внесения любого нового основания для изъятия земли в случае закрепления такого решения федеральным законом. Такая ситуация противоречит положению, закреплённому самим законодателем в ч.1 ст.49 ЗК РФ о том, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд является исключительным, т.е. по общему правилу такого изъятия следует избегать.

Помимо собственно указанных оснований изъятия земли, проблемой, порождающей многочисленные злоупотребления, является само понятие «государственных и муниципальных нужд». На практике, например, распоряжениями правительства Москвы государственными и муниципальными нуждами признаются и проектирование и строительство горнолыжного склона, и проектирование и строительство частным лицом торгово-развлекательного комплекса или любых других объектов, признанных необходимыми для реализации государственных целевых программ города Москвы (ст. ст. 4, 32 Закона г. Москвы «О землепользовании и застройке в г. Москве» от 14.05.2003 N 27).[2]

Целевые программы имеют самые различные цели и могут приниматься в любом количестве и затрагивать любые права и интересы. Их число в общедоступных источниках отсутствует. Соответственно, неопределённость понятия «государственные и муниципальные нужды» допускает возможность их расширительного толкования и принятия субъектами РФ подзаконных актов, содержащих большее число оснований, чем предусмотрено Земельным кодексом.

В связи с этим чёткое определение понятия «государственных и муниципальных нужд» наряду с исключением в отношении изъятия земли всех норм, упоминающих об «иных обстоятельствах» и «иных случаях», предусмотренных федеральным законом», способствовало бы существенному ограничению чиновничьего произвола в сфере изъятия земли и защите прав собственников.

В декабре 2006 г. государство расширило круг субъектов, обладающих правом изъятия земли. Помимо федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, таким правом наделены теперь и органы местного самоуправления (п.2 ст.279 Гражданского кодекса РФ).[3] Такое расширение круга субъектов, наделённых правом изъятия земли, безусловно, является негативным фактором, поскольку повлечёт за собой рост числа злоупотреблений. В условиях неэффективности контроля федеральной властью деятельности по изъятию земли даже на уровне субъектов РФ, контроль деятельности органов местного самоуправления в этой сфере будет ещё более слабым. В связи с отсутствием понятия «муниципальных нужд» с большой степенью вероятности можно утверждать, что земли, включённые в договора о развитии застроенной территории, будут изыматься. Кроме того, того, предпринята попытка наделения субъектов РФ правами изъятия земли в обход Земельного кодекса, на основании ст.3.2 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ».

Тенденция сужения прав частных лиц на землю наглядно проявляется и в сфере новаций, связанных с выплатой справедливой компенсации при изъятии земли.

Действующая редакция Земельного кодекса допускает принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (ч.2 ст.55 ЗК РФ). Что касается платы за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроков и других условий выкупа, то они, согласно ст.281 Гражданского кодекса РФ, определяются соглашением с собственником участка.

Вместе с тем анализ существующей нормативно-правовой базы позволяет утверждать, что землепользователям и землевладельцам в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд возмещение стоимости осуществляется не обязательно по рыночной стоимости.

Помимо собственно принудительного изъятия земли, для решения этих же задач нередко используются механизм резервирования земли. Федеральным законом от 10.05.2007г. N 69-ФЗ[4] была введена ст.56.1 ЗК РФ, закрепляющая возможность ограничения права собственников земельных участков, в случае резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Одной из наиболее актуальных проблем в сфере земельных отношений сегодня является изъятие земли в Краснодарском крае в связи со строительством олимпийских объектов для проведения олимпиады в Сочи. Предложенный государством способ её решения - принятие особого порядка изъятия земли, задачей которого является обеспечение приоритета публичных интересов в сфере изъятия земли над частными.

До 1 января 2012 года на территории Краснодарского края предложено ввести следующий порядок выкупа изымаемых земельных участков:

А) закрепить в законе право оценки выкупаемой земли за ограниченным числом (30) уполномоченных оценочных компаний. Владелец недвижимости должен выбрать одну из них, для оценки своей собственности и получить в соответствии со сделанной ей оценкой или денежную компенсацию, или другой земельный участок.

В связи с тем, что услуги оценщика будет оплачивать госкорпорация «Олимпстрой», вероятность того, что оценка будет необъективной, достаточно высока, поскольку допуск к участию в этом круге оценщиков будет предполагать наличие неформальных договорённостей, связанных с интересами «Олимпстроя». Единственным сдерживающим в этом смысле фактором может стать «международный» статус строящихся объектов и соответствующие ему финансирование и аудит. По оценкам журнала «Эксперт», потенциал махинаций с сочинской землей - миллиарды долларов.

Б) закрепление в законе крайне сжатых сроков:

- для принятия владельцем решения о выборе оценщика - 7 дней с даты уведомления об изъятии;

- для подготовки проекта соглашения о выкупе недвижимости- 15 дней.

Установление таких коротких сроков, безусловно, ещё больше сужает возможности реализации владельцами земли своих прав по выбору добросовестного оценщика.

В) Кроме того, в случае, если в 7-дневный срок владельцем не будет направлено решение о выборе оценщика, такой выбор за него будет сделан Госкорпорацией.

Фактически нужное для Госкорпорации решение будет принято в любом случае, вне зависимости от мнения владельца земельного участка.

Г) Что касается закреплённого Земельным кодексом права владельцев на предоставление земельного участка взамен изымаемого, то они будут предоставляться «при наличии в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования, осуществляющего изъятие земельных участков, земельных участков, не обременённых правами третьих лиц».

Закономерны следующие вопросы - каково число таких свободных земель на Черноморском побережье Краснодарского края, где они расположены, есть ли они вообще. В любом случае предоставление другого земельного участка взамен изымаемого будет в лучшем случае очень ограниченным, то есть фактически вводится норма, противоречащая статье 63 Земельного кодекса РФ, закрепившая в качестве гарантии права на землю право на предоставление перед изъятием равноценного земельного участка.

Д) Помимо самой процедуры изъятия, существенной проблемой представляются новые полномочия Правительства, касающиеся утверждения границ территорий, земли на которых подлежат изъятию для нужд Олимпийского строительства. Такие решения, определяющие границы территорий, «не могут быть оспорены в судебном порядке». То есть любые территории, и любые площади в самом Сочи и вокруг Сочи могут быть признаны необходимыми для Олимпийского строительства и на них будет распространён весь предложенный порядок изъятия земель.

Е) Не подлежат рассмотрению в судебном порядке также и «споры о наличии или отсутствии оснований для изъятий объектов недвижимости».

Фактически, предлагаемый порядок изъятия земельных участков в Краснодарском крае является незаконным и нарушающим п. 1 ст.2 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Резюмируя всё вышеизложенное важно, отметить следующее:

Во-первых, предусмотренные в настоящее время основания изъятия земли для государственных и муниципальных нужд создают благоприятную почву для злоупотреблений в сфере изъятия земли в связи с возможностью их расширительного толкования и наличием у государства права неограниченного увеличения числа оснований для изъятия. Фактически вторжение государства в сферу частных прав и интересов граждан и юридических лиц носит характер злоупотребления государственной властью и имеет неограниченный характер.

Во-вторых, в условиях неэффективного административного контроля в сфере изъятия земли и неэффективности механизмов ответственности лиц, принимающих решения, связанные с изъятием земли, расширение круга органов, наделённых таким правом, за счёт органов местного самоуправления, может привести к росту числа злоупотреблений и фактов коррупции.

В-третьих, нарушение прав собственности, связано не только со злоупотреблениями чиновников, но и растущей неопределённостью законодательства в этой части. Это обусловлено принятием правовых норм в целях оперативного решения текущих экономических задач, но в ущерб долгосрочному укреплению института частной собственности и других прав владения, а также в нарушение конституционным правам граждан России.

Важнейшими условиями повышения эффективности деятельности государства в сфере регулирования изъятия земли являются:

-установить в статьях 279-282 ГК РФ четкий механизм изъятия земельных участков, с указанием критериев и объема оценки, а также сроков расчета с собственниками земельных участков;

-установить в статью 49 ЗК РФ ограничение изъятий минимально необходимыми для выполнения государственных функций масштабами нарушения прав собственности частных лиц;

-определить в статье 49 ЗК РФ основания для государственного изъятия земельных участков и невозможность их двусмысленного и расширительного толкования;

- своевременная и полная компенсация издержек собственнику, в связи с лишением прав на землю, с указанием срока для расчета с ним (до одного года).

[1] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г. N 136-ФЗ (ред. от 05.04.2011г.)// Российская газета. 2001. 30 сентября; Российская газета. 2011. 08 апреля.

[2] Закон г. Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» от 14.05. 2003 г. N 27// Вестнике Мэра и Правительства Москвы 2003. 16 июня.

[3] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ(в ред. от 07.02.2011г.) // Российская газета. 1994. 08 декабря; Российская газета.2011. 08 февраля.

[4] Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» от 10.05.2007г. N 69-ФЗ (ред. от 20.03.2011г. N 41-ФЗ)// Российская газета.2007.15 апреля; Российской газета.2011. 25 марта.