РЕЦЕНЗИЯ. На статью Д.М.Ильягуева «Соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях».

На статью Д.М.Ильягуева «Соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях».

В социально-философской, научно-юридической, политологической литературе имеют место далеко неоднозначные оценки должной и сущей (идеальной и действующей) «пирамиды» публичной власти, характерной для федеративных, унитарных и регионалистских государств. В связи с этим тема статьи Д.М.Ильягуева вызывает определенный интерес постольку, поскольку позволяет беспристрастно взглянуть на «пирамиду» публичной власти в сложном федеративном государстве, таком, как, например, Российская Федерация, основанную на ее (публичной власти) делении «по вертикали» - между государством, его частями (субъектами федерации) и местным самоуправлением.

Достоинством работы является ее фактологическая, теоретическая база, а также авторская позиция в отношении так называемых территориальных публичных коллективов, как элементов гражданского общества, реально и потенциально концентрирующих публичную власть. Импонирует стиль изложения материала - логичный, последовательный, свободный от радикальных оценочных суждений. В целом статья Д.М.Ильягуева носит и познавательный, и научно-исследовательский характер, в ней много элементов новизны. Выводы, сделанные автором, в достаточной степени аргументированы. С учетом выше изложенного полагаю, что она заслуживает позитивной оценки и может быть рекомендована к публикации в ведущих научных журналах страны.

Кандидат философских наук, доцент С.В.Хмелевский.

[1]Английский философ и государственный деятель Т.Гоббс (1588-1671) в своей знаменитой работе «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского», впервые увидевшей свет в 1651 г., в частности, аргументирует позицию, что все люди изначально (от природы) равны. Но, будучи в естественном состоянии, каждый человек хочет не только сохранить свою свободу, но и приобрести господство над другими. Из этого возникает «война всех против всех», что делает жизнь индивидов «беспросветной, звериной и короткой». В естественном состоянии нет собственности, справедливости, есть лишь эта война, а «сила и коварство являются двумя кардинальными добродетелями». Одновременно ряд благоразумных людей собрались вместе и согласились на основании «общественного договора» признать над собой публичную власть суверена (в лице единоличного или коллегиального правителя), которая положит конец «войне всех против всех». С этого момента политические полномочия людей заканчиваются, они теряют все права и свободы, за исключением тех, которые сочтет целесообразным предоставить им публичная власть суверена. Отрицается, в частности, право народа на восстание постольку, постольку суверен отныне не связан никаким «общественным договором», тогда как его подданные связаны. Объединенное таким образом множество людей Гоббс называет государством или мифическим чудовищем «Левиафаном». Подробнее см.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского //Соч. в 2 т. - М., 1991. - Т.2. - С.5-285.

[2]В придании теории разделения властей ее нынешнего авторитета в государственном строительстве особое место занимает концепция французского философа Ш.Л.Монтескье (1689-1755), представленная им в его работе «О духе законов» (1748 г.). По содержанию и политической направленности эта концепция носит компромиссный характер, представляя в целом идеологическое обоснование социального партнерства ориентированных на захват и удержание публичной власти буржуазии и дворянства в ходе буржуазно-демократических революций XVII - XVIII вв. Следовательно, при оценке концепции разделения властей Монтескье необходимо учитывать ее историческую прогрессивность и неизбежную ограниченность. Политическая свобода, говорит автор «Духа законов», имеет место лишь при умеренных правлениях, ее нет ни при аристократии, ни при демократии. Чтобы не было возможности злоупотреблять публичной властью, необходим правопорядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти были бы разделены и могли взаимно сдерживать друг друга. Исходя из этого, Монтескье предлагает каждому сословию предоставить часть верховной публичной власти. Так, законодательную власть в стране следует поделить между буржуазией и дворянами, образовав 2-палатный парламент, состоящий из собрания представителей сословия предпринимателей и аристократов. Исполнительную власть можно сохранить за дворянством, предоставив ее конкретно монаршему правительству, которое, однако, должно стать гораздо более ответственным перед народом страны и его представителями. Судебная власть, которую Монтескье, в отличие от его предшественников (Дж.Локк и др.), специально выделил в триаде «ветвей» публичной власти, может быть доверена выборным из народа лицам, привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. Нужно, чтобы судьи были одного социального статуса с подсудимыми, чтобы последним не казалось, что они попали в руки людей, склонных их притеснять. Монтескье особое значение придавал идее «сдержек и противовесов», чтобы каждый вид публичной власти, самостоятельно решая государственные задачи, мог в то же время уравновешивать другие, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной публичной власти каким-либо одним ее видом или учреждением. Подробнее см.: Монтескье Ш.Л. О духе законов //Избранные произведения. - М., 1955.

[3]Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но они обладают спецификой, которая отличает их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования политического характера, и от федераций. В литературе их иногда называют регионалистскими (от «регион») и исследуют как начальную стадию перехода от унитарного государства к федеративному. В регионалистском государстве политические автономные образования своих конституций не имеют, но за ними официально закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Имеются также особые акты - статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом (например, статуты 5-ти областей в Италии утверждены в форме конституционных законов этой страны). Наряду с местными представительными (законодательными) органами такие автономии имеют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центральной публичной власти - комиссары, губернаторы, префекты и пр. Их полномочия неодинаковы, например, в Италии они невелики, а в Шри-Ланке - обширны, включая, в частности, право «вето» по отношению к законам, принимаемым представительными органами автономий. Здесь и далее подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 2007; Конституционное право зарубежных стран /Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо и Л.М.Энтина. - М., 2004; Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2010.

[4]Один из последовательных разработчиков концепции территориального публичного коллектива - отечественный правовед В.Е.Чиркин, по мнению которого, территориальный публичный коллектив - это естественно сложившееся, относительно устойчивое и постоянное объединение жителей, проживающий на небольшой по размеру территории (поселение и т.п.). Территориальный публичный коллектив создается на основе общественных интересов особого рода, отличных, например, от тех, которые служат для создания общественного объединения. Это интересы жизненного характера, связанные с повседневной жизнедеятельностью людей любого возраста и состояния (а не только дееспособных, как в общественном объединении). Для обеспечения этого, как считает Чиркин, нужна особого рода власть, которая является публичной по содержанию, то есть властью, распространяющейся на всех лиц, находящихся постоянно или временно на данной территории (ее полномочия зависят от официального статуса территориального публичного коллектива) //Чиркин В.Е. О территориальном публичном коллективе и власти народа //http://pvlast.ru/archive/index.259.php; Он же. Публично-правовое образование. - М., 2011; Он же. Юридическое лицо публичного права. - М., 2007.

[5]См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993. Официальный текст (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами Российской Федерации от 30.12.2008 №6-ФКЗ, 30.12.2008 №7-ФКЗ). - М., 2010.

[6]«Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» (ч.2 ст.5). «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст.73).

[7]Согласно действующему на момент, когда готовилась эта статья, законодательству (текущая редакция Федерального закона Российской Федерации от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Российская газета /федеральный выпуск/. - 15.06.2002; КонсультантПлюс. - 05.04.2012), Президент России самостоятельно вносит в парламент субъекта Российской Федерации предложение о назначении губернатором (главой субъекта Федерации) того или иного кандидата. Местные законодатели де-юре имеют право лишь отвергнуть предложение Кремля, но де-факто таких случаев не было. Глава государства выбирает из числа кандидатов, которых предлагает победившая на региональных выборах партия.

[8]Усанов В.Е., Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. - М., 2003. - С.315.

[9]Сравнение заимствовано автором из книги итальянского философа эпохи Просвещения Дж.Вико (1668-1744), опубликованной впервые в 1725 г., - «Основания новой науки об общей природе наций», где он, в частности пишет: одним из главных условий демократического правления является упразднение сильной центральной публичной власти и передача публично-властных полномочий на места; однако публичную власть на местах обычно захватывают те, у кого хватает для этого больше дерзости и наглости, и делают это они самыми «разбойничьими» методами постольку, поскольку, как говорится, «нет на них укороту», ибо с разлившимся половодьем маленьких, мелких и вообще микроскопических правителей, творящих в пределах своих «владений» полный произвол и беспредел, слабая центральная публичная власть справляется с большим трудом; в результате страна превращается в «одеяло, которое каждый "тащит на себя" и которое, в конце концов, разрывается на тысячи кусков»; возникает хаос, анархия... Подробнее см.: Вико Дж. Основания новой науки об общей природе наций. - М. - К., 1994.

[10]См.: Федеральный закон Российской Федерации от 11.04.1998 г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //Российская газета (федеральный выпуск). - 15.04.1998; КонсультантПлюс. - 05.04.2012. Хартия обязывает Россию применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную, финансовую независимость органов местного самоуправления. Она предусматривает официальное признание принципа местного самоуправления во внутреннем (национальном) законодательстве и там, где это практически целесообразно, в Конституции государства.

[11]См.: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Российская газета (федеральный выпуск). - 08.10.2003; КонсультантПлюс. - 05.04.2012.

[12]Например, в январе 2012 г. Президент России Д.А.Медведев внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о новом порядке избрания губернаторов (глав субъектов Федерации), в соответствии с которым, в частности, выдвигать кандидатов в губернаторы смогут все официально зарегистрированные партии, независимо от того, представлены ли они в нижней палате Парламента России или в местном законодательном собрании. Более того, любая вновь создаваемая партия может принять участие в выборах, если она будет зарегистрирована. Выбирать губернаторов будут граждане Российской Федерации, зарегистрированные как избиратели в соответствующем субъекте Федерации. Региональным властям, в свою очередь, дается 2 месяца на разработку соответствующих местных законов, которые не должны противоречить Федеральному закону Российской Федерации от 12.06.2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Подробнее см.: Волкова М. Сказано - сделано. Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект о возвращении прямых выборов губернаторов //Российская газета (столичный выпуск). - 17.01.2012.