Тема. Органы государственной власти субъектов РФ

1. Система органов государственной власти в субъектах РФ.

2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Законодательное Собрание Красноярского края.

3. Высшие должностные лица (президенты, губернаторы и т.д.) субъектов РФ. Губернатор Красноярского края.

4. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Правительство и иные органы государственной власти Красноярского края.

В соответствии со статьей 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Для установления обязательных элементов системы органов государственной власти субъектов РФ и связей между ними студентам следует обратиться к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 164-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии со статьей 2 Закона систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Должность высшего должностного лица субъекта РФ не является обязательной. Субъект Федерации вправе ее установить. Однако установление или не установление должности высшего должностного лица является в каком-то смысле формальным моментом, отражающимся лишь на наименовании должности. Такой вывод можно сделать из-за того, что в Федеральном законе не разводятся полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации и полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, они даются в общем виде – для высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Что касается судебных органов, то в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Субъекты Федерации не вправе создавать свои суды, не предусмотренные федеральным законодательством. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» в качестве судов субъектов РФ рассматриваются конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Правда, последние входят в систему судов общей юрисдикции и финансируются из федерального бюджета. То есть реально (а не номинально) судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды.

Помимо органов, относящихся к традиционным ветвям власти, в субъектах РФ создаются: Избирательная комиссия субъекта РФ и Контрольно-счетный орган. Может быть учреждена должность Уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации.

При рассмотрении вопроса о системе органов государственной власти субъектов РФ на основе анализа Федерального закона от 06.10.1999 № 164-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» студентам необходимо определить, какие формы правления допустимы в субъектах РФ. На основе оценки положений Устава Красноярского края установить, к какой форме правления тяготеет система органов государственной власти Красноярского края.

По второму вопросу в первую очередь нужно изучить требования к численности законодательного органа субъекта Российской Федерации, порядку формирования, основаниям досрочного прекращения полномочий, компетенции, формам деятельности, установленные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 164-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». После этого следует обратиться к источникам нормативно-правового регулирования статуса Законодательного Собрания Красноярского края: Уставу Красноярского края, Уставному закону Красноярского края от 29.01.2009 № 8-2864 «О Законодательном Собрании Красноярского края»; Уставному закону Красноярского края от 21 апреля 2011 г. № 12-5778 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края».

При рассмотрении вопроса о порядке избирания депутатов Законодательного Собрания края необходимо обратить внимание на своеобразие системы избирательных округов, обусловленной учетом статуса административно-территориальных единиц с особым статусом. Наряду с 22 одномандатными избирательными округами, которые образуются на территории края, за исключением территорий Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов, образуется 2 двухмандатных округа – на территориях Таймырского Долгано-Ненецкого района и Эвенкийского района – административно-территориальных единиц с особым статусом.

Правила выдвижения списка кандидатов по единому краевому избирательному округу несколько напоминают те, которые применяются при выдвижении списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы. Краевой список кандидатов должен включать в себя общекраевую часть и быть разбит на двадцать две региональные группы кандидатов, охватывающие в совокупности всю территорию края и соответствующие территориям одномандатных избирательных округов. Территории двухмандатных избирательных округов включаются в территории граничащих с ними одномандатных избирательных округов. Каждая региональная группа краевого списка кандидатов должна включать не менее трех кандидатов, а общекраевая часть краевого списка кандидатов – не менее трех и не более пяти кандидатов.

Правила допуска избирательных объединений к распределению мандатов по единому краевому избирательному округу таковы: к распределению депутатских мандатов допускаются краевые списки кандидатов, каждый из которых получил не менее 5 процентов голосов избирателей, при условии, что таких списков было не менее двух и что за все эти списки подано в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому краевому избирательному округу.

Методика распределения мандатов между избирательными объединениями соответствует квоте Империале: число голосов избирателей, полученных каждым краевым списком кандидатов, допущенным к распределению мандатов, последовательно делится на числа из ряда возрастающих натуральных чисел начиная с двух до 26 включительно. Полученные частные располагаются по убывающей. Частное, порядковый номер которого равен числу распределяемых депутатских мандатов, является избирательной квотой. Число равных ей или превышающих ее частных, которое имеет каждый краевой список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, есть число депутатских мандатов, получаемых соответствующим краевым списком кандидатов.

Депутатские мандаты, полученные краевым списком кандидатов, в первую очередь переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в общекраевую часть краевого списка кандидатов, в порядке очередности их размещения в списке. Оставшиеся депутатские мандаты распределяются внутри краевого списка кандидатов между региональными группами в следующем порядке: определяется число голосов избирателей, поданных за краевой список кандидатов на каждой из территорий, которым соответствуют региональные группы краевого списка кандидатов; определяется удельный вес этих голосов (в процентах) в составе общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по единому краевому избирательному округу на соответствующей территории; депутатские мандаты передаются по одному региональным группам краевого списка кандидатов в порядке очередности (по мере убывания доли (процента).

При рассмотрении внутренней структуры Законодательного Собрания края необходимо определить порядок формирования и функции председателя, заместителей председателя, Совета Законодательного Собрания, Совещания представителей фракций при председателе Законодательного Собрания, фракций и депутатских групп, комитетов и комиссий.

При рассмотрении компетенции Законодательного Собрания следует обратить внимание на контрольные полномочия Собрания и его членов: выражение недоверия Губернатору края и членам Правительства края, заслушивание ежегодного отчета Губернатора РФ о результатах деятельности Правительства края и возглавляемых Правительством края органов исполнительной власти края, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием края; отчетов членов Правительства края; интерпелляция и депутатский запрос.

При рассмотрении законодательного процесса в Законодательном Собрании края необходимо обратить внимание на систему законодательных актов, принимаемых Законодательным Собранием. В нее входит Устав края; Законы о внесении поправок в Устав края; Уставные законы (законы об официальных государственных символах края, законы, регулирующие вопросы референдумов, выборов, отзыва Губернатора края, народной инициативы и иных форм непосредственного осуществления гражданами государственной власти края и участия в ее осуществлении законодательным и исполнительными органами государственной власти края, а также вопросы организации и порядка деятельности Законодательного Собрания края, Правительства края, Уполномоченного по правам человека в крае, Избирательной комиссии края, Счетной палаты края); Законы края.

Уставом края предусмотрен довольно широкий перечень субъектов законодательной инициативы. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании края принадлежит: депутату Собрания, группе депутатов Собрания, Губернатору края, Правительству края, гражданам в порядке народной инициативы (поддержка не менее пяти тысяч граждан, проживающих на территории края), представительным органам муниципальных образований, Федерации профсоюзов Красноярского края – по социально-трудовым вопросам, краевой комиссии по почетным наградам и званиям – по вопросам ведения комиссии, Избирательной комиссии края – по вопросам организации и проведения краевых и местных выборов и референдумов, президиуму Красноярского краевого суда и прокурору Красноярского края – по вопросам, связанным с приведением законов края в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Принятие законов происходит в двух чтениях. Студентам необходимо провести сравнение законодательной процедуры в Законодательном Собрании края и в Государственной Думе, установить отличия в назначении первого и второго чтений.

Стоит иметь в виду, что краевое законодательство предусматривает специальные процедуры рассмотрения законопроектов, которые обусловлены видом законодательного акта (некоторые особенности предусмотрены в отношении уставных законов), либо его содержанием (предусмотрены в отношении финансовых законопроектов и законопроектов по вопросам административно-территориального устройства), либо вызваны инициативой губернатора или депутатов (перенос голосования, отложение чтения и др.).

Нужно обратить внимание на своеобразие стадии промульгации, в частности на то, что Губернатор края обладает как традиционным вето, так и выборочным.

Рассмотрение третьего вопроса также следует начать с разбора статусных характеристик высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, установленных Федеральным законом № 164-ФЗ, а затем перейти к анализу положений Устава Красноярского края, касающихся Губернатора края.

Один из сложных элементов статуса Губернатора края, с которым надлежит разобраться студентам, связан с тем, что, будучи главой исполнительной власти края, по Федеральному закону – руководителем высшего исполнительного органа власти, Губернатор Красноярского края не является Председателем Правительства края и не входит в его состав. В Красноярском крае закреплена модель, в которой место Губернатора в системе власти края повторяет (в формальном смысле) место Президента РФ в системе федеральных органов государственной власти. Губернатор края осуществляет функцию руководства Правительством края через инструменты назначения и ответственности членов Правительства, распределение обязанностей между членами Правительства, использование возможности председательствовать в Правительстве, поручать Правительству края провести внеочередное заседание и внести вопросы на его рассмотрение; поручение Правительству края принять правовой акт Правительства края, в том числе внести изменения и (или) дополнения в правовой акт Правительства края, признать утратившим силу правовой акт Правительства края; через возможность отмены или приостановления правовых актов Правительства края; возможности поручения члену Правительства края представлять в Законодательном Собрании края проект закона края, внесенный Губернатором края; возможности отозвания проекта закона края, внесенного в Законодательное Собрание края Правительством края. Основным же инструментом руководства является то, что Председатель Правительства края является первым заместителем Губернатора края. То есть формальная функция ведения заседаний Правительства, которой по общему правилу лишен Губернатор в данной конструкции, компенсирована тем, что Председатель Правительства РФ – не самостоятельное должностное лицо, а лицо подчиненное, призванное выполнять все поручения Губернатора и отчитываться перед ним.

Еще один вопрос, требующий внимания, касается возможности передачи полномочий Губернатора края. Студентам следует определить, какие полномочия Губернатора не подлежат передаче, какие полномочия могут быть переданы первым заместителям Губернатора, а какие – заместителям Губернатора.

По четвертому вопросу студентам нужно изучить элементы статуса высшего исполнительного органа, установленные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 164-ФЗ, и перейти к специфике формирования, организации и деятельности Правительства края по Уставу Красноярского края и Закону Красноярского края от 10 июля 2008 г. № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края».

Состав Правительства края и порядок его формирования отличаются большим своеобразием. В него входят: первый заместитель Губернатора края – председатель Правительства края, заместители председателя Правительства края, первый заместитель Губернатора края – руководитель Администрации Губернатора края, заместители Губернатора края, министры края. Первый заместитель Губернатора края – председатель Правительства края, первый заместитель Губернатора края – руководитель Администрации Губернатора края, министр края, осуществляющий государственное управление в области экономического развития, министр края, осуществляющий государственное управление в области финансов, заместители председателя Правительства края, координирующие деятельность указанных министров края, назначаются на должность Губернатором края по согласованию с Законодательным Собранием края. Заместители председателя Правительства края, министры края, за исключением вышеперечисленных, назначаются на должность Губернатором края по предложению первого заместителя Губернатора края - председателя Правительства края. Заместители Губернатора края назначаются на должность Губернатором края. Стоит отметить, что в действующем составе Правительства края большинство заместителей Губернатора одновременно являются заместителями Председателя Правительства края.

Студентам нужно разобраться в этой конструкции и оценить место в составе Правительства края Председателя Правительства края, а также место первого заместителя Губернатора–руководителя Администрации Губернатора и заместителей Губернатора края.

Также необходимо обратить внимание на основания приостановления полномочий члена Правительства края, порядок урегулирования конфликта интересов в Правительстве края, основания досрочного прекращения полномочий членов Правительства края; определить формы деятельности Правительства края, принимаемые им правовые акты и их место в системе нормативных актов Красноярского края.

Задания для самостоятельного выполнения и последующего разбора на семинарском занятии:

1. Прокурор Красноярского края внес представление в Законодательное Собрание Красноярского края о даче согласия на привлечение депутата Коломийцева А.С. к уголовной ответственности за нарушение правил дорожного движения, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека. Законодательное Собрание в даче согласия отказало. Прокурор прекратил уголовное дело в отношении депутата. Проанализируйте ситуацию.

2. Президент РФ вынес предупреждение Законодательному Собранию Красноярского края, поскольку, по его мнению, отдельные положения· Закона Красноярского края «Об охране окружающей среды в Красноярском крае» противоречат федеральному законодательству. По истечении 45 дней после вынесения предупреждения Президент РФ распустил Законодательное Собрание, так как законодательный орган в пределах своих полномочий не принял надлежащих мер по приведению данного нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Правомерны ли действия Президента РФ?

3. На выборах в Законодательное Собрание края за список партии «Единая Россия» было отдано 400 тысяч голосов избирателей, за список КПРФ отдано 255 тысяч голосов избирателей, за список партии «Справедливая Россия» 193 тысячи голосов избирателей, за список ЛДПР – 188 тысяч голосов избирателей, за список партии «Правое дело» – 18 тысяч голосов избирателей. Определите, какие партии будут допущены до распределения мандатов и сколько мандатов получит каждая из них.

4. На время отпуска Губернатор края определил временно исполняющим обязанности Губернатора первого заместителя Губернатора края – руководителя Администрации Губернатора края. В этот период временно исполняющий обязанности Губернатора края освободил от должности министра транспорта и назначил на эту должность другое лицо. В ответ на эти действия Законодательное Собрание края пригласило временно исполняющего обязанности Губернатора на свое заседание, указав, что временно исполняющий обязанности Губернатора превысил свои полномочия и нарушил порядок назначения министра края. Оцените действия временно исполняющего обязанности Губернатора края и Законодательного Собрания края.

5. Губернатор края назначил полномочного представителя Губернатора края в Совет Федерации РФ и представителя Красноярского края при Государственной Думе РФ. Законодательное Собрание Красноярского края, не согласившись с избранными для этого кандидатурами, направило в Государственную Думу РФ и в Совет Федерации РФ письма об отзыве представителей. Оцените действия Губернатора края и Законодательного Собрания края.

6. Законодательное Собрание края двумя третями голосов выразило недоверие Губернатору края, мотивировав свое решение тем, что Губернатор ненадлежащим образом осуществляет свои обязанности при проведении кадровой политики. Свидетельством этого является возбуждение уголовных дел в отношении нескольких руководителей органов исполнительной власти края. Оцените действия Законодательного Собрания края.

7. При формировании Правительства края Губернатор края внес в Законодательное Собрание представление о согласовании кандидатур первого заместителя Губернатора края - Председателя Правительства края, первого заместителя Губернатора края - руководителя Администрации Губернатора края, министра края, осуществляющего государственное управление в области экономического развития, министра края, осуществляющего государственное управление в области финансов, и заместителя председателя Правительства края, координирующего деятельность органов исполнительной власти Красноярского края по вопросам разработки политики инновационного развития экономики Красноярского края. Согласовав представленные кандидатуры, Законодательное Собрание обратилось к Губернатору с обращением, в котором указало, что Губернатор обязан согласовать и кандидатуру Заместителя Губернатора края – Заместителя Председателя Правительства края, в обязанности которого входит координация деятельности органов исполнительной власти Красноярского края по вопросам комплексного развития ликероводочной промышленности и развития объектов электроэнергетики, поскольку вопросы, которые курирует Заместитель Губернатора края – Заместитель Председателя Правительства связаны с экономическим развитием края. Оцените ситуацию.

8. Законодательное Собрание края выразило недоверие министру инвестиций и инноваций. На заседании присутствовал Губернатор края, который, взяв слово, указал, что при назначении министра инвестиций и инноваций Законодательное Собрание не принимало участия, поэтому оно не вправе выражать ему недоверие. Кроме того, принятая резолюция не имеет юридического значения, так как принята абсолютным большинством голосов депутатов, а не большинством в две трети голосов. Оцените ситуацию.

9. Правительство края внесло в Законодательное Собрание края проект закона об административно-политическом центре Красноярского края, а Губернатор края его отозвал. Законодательное Собрание края посчитало действия Губернатора превышением полномочий, и приступила к рассмотрению законопроекта. Оцените действия Губернатора и Законодательного Собрания края.

10. Правительство края своим Постановлением утвердило целевую программу «Развитие инновационной деятельности на территории Красноярского края». Губернатор края отменил данное Постановление, указав Правительству края, что программа ему не нравится. ОАО «Красноярский технопарк» обжаловало решение Губернатора края в суд как необоснованное и принятое с превышением полномочий. Оцените ситуацию.

11. Правительство края уведомило Губернатора края о дате, времени, месте проведения заседания Правительства края и вопросах, которые планируется рассмотреть на заседании Правительства края. В ответ на это Губернатор изменил повестку заседания, исключив вопросы, которые планировалось рассмотреть, и включив новые вопросы. Оцените ситуацию.

12. Правительство края внесло в Законодательное Собрание края проект закона о порядке создания специальных административно-территориальных единиц и поручило члену Правительства края - заместителю Губернатора края представлять законопроект в Законодательном Собрании края. Когда же заместитель Губернатора края явился на заседание, Председатель Законодательного Собрания указал, что представлять законопроект должен полномочный представитель Губернатора Красноярского края в Законодательном Собрании. Оцените ситуацию.

Юридические источники:

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012).