Особенности организации местного самоуправления на территории с особым правовым статусом муниципальных образований

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал, по сути, единый правовой статус всех муниципальных образований, создаваемых в город­ских, сельских поселениях и на других территориях: все муниципальные образования обладали единым перечнем вопросов местного значения, правом формировать муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальная милиция), им могли передаваться отдельные государственные полномочия и т. д.

Исключение составляли: внутригородские муниципальные образо­вания, создаваемые в городах федерального значения; муниципальные образования, находящиеся в границах территории других муниципаль­ных образований, а также некоторые особенности имели закрытые ад­министративно-территориальные образования, наукограды.

Вместе с тем указанный Закон давал субъектам Федерации, населе­нию больше возможностей в определении территории, в границах кото­рой осуществлялось местное самоуправление, в формировании органи­зационной структуры местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, унифицирует территориальную и организационную структуру местного самоуправле­ния во всех субъектах Федерации, а с другой — осуществляет дифферен­циацию предметов ведения и полномочий муниципальных образова­ний различного вида, определяя различия в их правовом статусе.

В субъектах Федерации формируются три вида муниципальных об­разований:

а) поселение (городское, сельское);

б) муниципальный рай­он;

в) городской округ.

В городах федерального значения образуется осо­бый вид муниципальных образований — внутригородские муниципаль­ные образования.

1. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. предусматривал различные варианты организации местного само­управления в городских и сельских поселениях.

Городское поселение могло обладать статусом муниципального об­разования, т. е. иметь имущество в своей (муниципальной) собственно­сти, собственный (местный) бюджет, а также формировать выборные и иные органы местного самоуправления, принимать устав муници­пального образования и т. д. При этом городское муниципальное обра­зование могло находиться в границах другого муниципального образо­вания (например, районного муниципального образования). В этом слу­чае законом субъекта Федерации между указанными муниципальными образованиями разграничивались предметы ведения, объекты муници­пальной собственности, источники доходов местных бюджетов.

В крупном городе в соответствии с его уставом могли также создавать­ся внутригородские муниципальные образования. Городское поселение могло и не иметь статуса муниципального образования. В этом случае оно входило и состав крупного муниципального образования (например, рай­онного муниципального образования) и не имело муниципальной собст­венности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправле­ния, своего устава. Население городского поселения осуществляло свое право на местное самоуправление в составе муниципального образования, на территории которого было расположено городское поселение.

Федеральное законодательство не исключало возможности форми­рования в городских поселениях, являющихся административно-терри­ториальными единицами субъекта Федерации, территориальных орга­нов государственной власти субъектов Федерации. Это признал Кон­ституционный Суд РФ в своем постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурт­ской Республике», констатировав, что законы субъектов Федерации мо­гут предусматривать образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов).

Федеральный закон 2003 г. предусматривает установление для каждо­го городского поселения статуса муниципального образования. При этом городское поселение может обладать статусом: а) городского округа (в этом случае оно не входит в состав муниципального района) либо б) статусом городского поселения, территория которого входит в состав территории муниципального района.

Устав городского поселения (о городском округе речь пойдет ниже) уже не может, как раньше, предусматривать формирование внутриго­родских муниципальных образований, однако в структуре местной ад­министрации могут образовываться территориальные органы, дейст­вующие в границах территориальных единиц, на которые подразделяет­ся территория городского поселения.

Городское поселение имеет свой перечень вопросов местного значе­ния (он общий и для городского, и для сельского поселения), включаю­щий 27 пунктов. Закон 2003 г. устанавливает требования минимальной численности депутатов представительного органа поселения (с учетом численности населения), что не предусматривалось Законом 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления.

Городское поселение не вправе формировать муниципальную мили­цию: охрану общественного порядка на территории всего муниципаль­ного района (она включает и территорию поселения) осуществляет рай­онная муниципальная милиция.

Федеральный закон 2003 г. также прямо не говорит о передаче от­дельных государственных полномочий поселениям, хотя такая возмож­ность полностью не исключается (ст. 9).

Организация местного самоуправления в сельском поселении по Феде­ральному закону 1995 г. об общих принципах организации местного само­управления была возможна в следующих организационно-правовых фор­мах: а) сельское поселение могло иметь статус муниципального образо­вания либо б) входить в состав сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько сельских населенных пунктов и являюще­гося муниципальным образованием. Если сельский округ (сельсовет, волость) не имел статуса муниципального образования, то население сельских населенных пунктов осуществляло местное самоуправление в составе районного муниципального образования. В отдельных поселе­ниях (имеющих статус муниципального образования) представительный орган мог не формироваться: его полномочия осуществлял сход граждан.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает следующие отличия организации местного самоуправления в сельских поселениях:

а) требование минимальной численности жителей сельского поселения при формировании сельского муниципального образования (по общему правилу более 1000 человек);

б) требование минимальной численности депутатов представительного органа (с учетом численности населения);

в) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются, как правило, с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения;

г) в поселениях с численностью избирателей (из числа жителей) не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который осуществляет полномочия представительного органа;

д) глава муниципального образования может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Кроме того, в сельских поселениях (так же, как и в городских) не формируются собственные органы муниципальной милиции; органам местного самоуправления поселения по общему правилу не передаются отдельные государственные полномочия.

2. Организация местного самоуправления в муниципальном районе се­годня напоминает организацию местного самоуправления в районе, сло­жившуюся на основе первого российского Закона 1991 г. «О местном само­управлении в РСФСР», который не вносил коренных перемен в систему властных отношений, сложившихся в районе еще в советский период.

Район — административно-территориальная единица, объединяю­щая городские и сельские населенные" пункты (сельсоветы), — являлся в советский период узловым звеном системы управления на местах. Рай­онные Советы народных депутатов принимали решения о выделении до­таций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов. Они были вправе отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.

Закон 1995 г. об общих принципах организации местного само­управления давал возможность использовать различные варианты орга­низации местного самоуправления в районе. В границах территории района могло быть создано единое районное муниципальное образова­ние, т. е. в границах района отсутствовали какие-либо иные муници­пальные образования, кроме районного муниципального образования; в городских и сельских поселениях, расположенных в границах террито­рии района, — территориальные органы (структурные подразделения) районной администрации, которым выделялись из районного бюджеты финансовые средства (смета расходов). Организация местного само­управления в районе могла быть организована по принципу «матреш­ки», когда в границах районного муниципального образования созда­вались городские и сельские муниципальные образования (возникала проблема их взаимодействия, которая решалась путем принятия соот­ветствующего закона субъекта Федерации, заключения соглашений между районными органами местного самоуправления и органами мест­ного самоуправления городских и сельских муниципальных образований). В некоторых субъектах Федерации районный уровень признавался уров­нем государственного управления, на котором органы местного само­управления не формировались, а действовали местные территориальные органы государственной власти.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает единообразную организацию местного са­моуправления в муниципальных районах: в границах муниципального района создаются и действуют муниципальные образования — город­ские и сельские поселения.

Закон разграничивает предметы ведения между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями.

Местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха­рактера, а органы местного самоуправления муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет средств субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты поселений.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необхо­димости создания условий для решения указанных вопросов, а также с учетом транспортной доступности до его административного центра.

Вопросы местного значения муниципального района определены Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправ­ления в 24 пунктах. Они, в частности, включают организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муни­ципальной милицией, выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти.поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств его бюджета и др.

Представительный орган муниципального района может формиро­ваться непосредственно населением (путем прямых выборов), а также путем делегированного представительства от поселений (он может со­стоять из глав поселений, входящих в его состав по должности, и депута­тов представительных органов, избираемых данными представительны­ми органами). Численность депутатов представительного органа муни­ципального района не может быть менее 15 человек.

Условия контракта для главы местной администрации, назначае­мого на эту должность, утверждаются не только представительным ор­ганом муниципального района, но и законом субъекта Федерации (в части, касающейся осуществления отдельных государственных пол­номочий). Субъект Федерации участвует в формировании конкурсной комиссии, проводящей конкурс на замещение должности главы мест­ной администрации.

3. Свои особенности имеет организация местного самоуправления в городском округе. Закон об общих принципах организации местного са­моуправления 1995 г. не использовал данный термин применительно к какому-либо городскому муниципальному образованию, хотя, как уже отмечалось, он допускал некоторые различия в статусе городских муни­ципальных образований, расположенных в границах территории района (которые в силу этого имели взаимосвязи), и городских муниципальных образований, чья территория не входила в состав территории района.

Закон 2003 г. об общих принципах организации местного само­управления наделяет статусом городского округа ряд муниципальных образований (наукограды, закрытые административно-территориаль­ные образования и др.) и определяет порядок приобретения данного статуса для городских поселений.

Городской округ—это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Перечень вопросов местного значения город­ского округа состоит из 32 пунктов, включая организацию охраны обще­ственного порядка муниципальной милицией.

Органы местного самоуправления городского округа могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

В собственности городских округов могут находиться все виды иму­щества, которые согласно Закону 2003 г. об общих принципах организа­ции местного самоуправления могут находиться в собственности посе­лений и муниципальных районов.

Вопрос о минимальной численности депутатов представительного органа городского округа решается так же, как и для представительных органов поселений.