Лекция 5. Средства городского (муниципального) хозяйства: финансы, бюджет и кредит муниципального образования

1. Понятие финансов и виды местных бюджетов муниципального образования
2. Бюджетный процесс
3. Расходы и доходы местных бюджетов
4. Муниципальный кредит

Рассмотрев в предыдущей лекции объект городского (муниципального) хозяйства с его различных сторон, мы переходим в очередном порядке к рассмотрению средств городского хозяйства. Проблемы, относящиеся к названным средствам в широком смысле этого слова, охватывают:1) городские (муниципальные) финансы, бюджет и кредит; 2) методы ведения городского (муниципального) хозяйства

Как уже указывалось городское самоуправление не мыслится без финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами.

Останавливаясь на определении понятия "городские или муниципальные финансы", мы констатируем, что они являются составной частью местных финансов, так или иначе выделенной для специального обслуживания городского благоустройства; местные же финансы, в свою очередь, являются частью государственных финансов.

Таким образом, никакой принципиальной разницы между муниципаль­ными и государственными финансами нет.

Возникает очередной вопрос: от каких же факторов зависит состоя­ние муниципальных финансов каждой отдельной городской коммуны, т.е. величина материальных средств, падающих на долю последней?

Ясно, что финансовое положение городского самоуправления прежде всего зависит от общих народнохозяйственных условий страны, и в частности от экономической мощности всей совокупности частных хозяйств в данном городе. У бедных городских жителей не может быть богатого самоуправления, обычно черпающего свои главные средства из местных источников.

Объективным мерилом финансовой обеспеченности и степени хозяй­ственной мощи городской коммуны обыкновенно служит количество получаемых городским самоуправлением или же расходуемых им ежегодно денежных единиц, падающих на одного жителя города.

То, что необходимо и достаточно для практичного хозяина, умеющего соблюдать "режим экономии", т.е. дешево приобретать нужные блага подходящего качества, правильно их использовать и распределять, учитывать каждое усилие и беречь каждую копейку, вплоть до утилизации хозяйственных отбросов, будет далеко недостаточным для хозяина неумелого, расточительного, а тем более недобросовестного. Разница между результатами первого и второго хозяйства, при равных затратах, может быть весьма значи­тельной.

Тем не менее в настоящей теме нам приходится абстрагиро­ваться от хозяйственного умения и смотреть на муниципальные финансы как на главный источник и точный эквивалент всех создаваемых и реализуемых ценностей городского благоустройства. Одним словом, мы будем пока исходить из презумпции, что хозяйство, при данных финан­совых условиях, ведется рационально.

1. Понятие финансов и виды местных бюджетов муниципального образования

Говоря о ресурсах муниципального образования, мы уже отмечали исключительную важность такого инструмента осуществления задач, стоящих перед муниципальным образованием, как муниципальные финансы. В это понятие мы, как правило, вкладываем совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.
С этой точки зрения, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

· государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав предусмотренных законодательством;

· собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

· заемные средства или муниципальный кредит.

Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе т.е. собственных средств муниципального образования
Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы.
Сам процесс управления муниципальными финансами распадается на три большие стадии:
1. Стадия финансового планирования.
2. Бюджетный процесс.
3. Оценка результатов.
Если мы проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основным видом деятельности являются составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.
На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета. На третьей процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.
Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются три основных вида органов:
1. Финансовые органы, основной задачей которых является финансовое планирование.
2. Бюджетные органы, основной задачей которых является организация и осуществление бюджетного процесса.
3. Контрольные органы, основной задачей которых является контроль за расходованием средств.
Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов крайне различны. Так, если мы возложим функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), мы тем самым подчиним процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения.

Понятие и виды местных бюджетов

Как мы уже отмечали, наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).
Традиционно под бюджетами муниципальных образований понима ется опись доходов и расходов органов местного самоуправления. В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и, прежде всего, в связи с выделением собственных предметов ведения встает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?
Прежде всего, появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и как важнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале главы, отражает лишь внешнюю форму - констатацию определенной деятельности.
Поэтому, когда мы говорим о бюджете, мы прежде всего должны отметить, что этот документ является отражением реальных целей и задач данного муниципального образования.
Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Подобный поход к определению местного бюджета подразумевает значительное изменение не только самого онятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетным процессом.

Виды местных бюджетов

Исходя из приведенного выше определения местного бюджета, мы можем выделить основные признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов:

· цель и содержание деятельности;

· сроки.

С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов:
1. Текущий бюджет.
2. Бюджет развития (инвестиционный бюджет).

Текущий бюджет - представляет из себя совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.
Бюджет развития- включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.
Данная классификация, несмотря на ее условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой, тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу.
С точки зрения цели деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, мы также можем выделить два вида местного бюджета:

· бюджет, направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления;

· бюджет, направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления.

С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности традиционно выделяют три вида бюджетов:
- краткосрочный (1 год);
- среднесрочный (3 года);
- долгосрочный (свыше 5 лет).
Понятно, что классический вид бюджета будет иметь лишь краткосрочный годовой бюджет. Однако перспективное финансовое планирование также необходимо, поскольку без него невозможно обеспечить комплексность развития городского хозяйства.
Приведенные выше классификации местных бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет из себя комплексный документ, включающий в себя элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (смотри первую классификацию), а также грамотно построить сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.