Глава 3 концепция управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации

Понятие, задачи и содержание управления земельными ресурсами

Понятие «Управление» применимо к любым системам. Поэтому выделяют три вида управления: в живой природе, технических системах и в обществе. Наиболее сложным является управление в обществе, которое подразделяют на управление общественным производством (экономическое), управление государством (социально-политическое) и управление духовной сферой. Различают также управление производственной и непроизводственной сферой, отраслями и подотраслями производства, финансами, наукой, экологией, народонаселением, природными, в т.ч. земельными ресурсами и т.д. Управление земельными ресурсами охватывает весь спектр общественных отношений от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. По мнению Н.А. Пиличёва «В самом общем виде управление может быть определено как процесс целенаправленного воздействия на какую-либо систему с целью поддержания её в определённом состоянии или перевода в новое состояние с учётом её объективных свойств и закономерностей.^[127] А.А. Варламов считает что, «управление земельными ресурсами — это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения».^[128] По мнению проф. Н.А. Омельченко, «в современных условиях и особенно в условиях России управленческий процесс должен рассматриваться как составная интегральная часть политического процесса»^[129].

В земельном праве термин «управление земельными ресурсами» пока не получил всеобщего признания. И.О.Краснова выделяет понятие «государственное земельное управление» и отмечает, что его структура «определяется различными факторами, среди которых политика и задачи государства в области упорядочения земельных отношений, особенности правового регулирования, государственного устройства, установленные механизмы реализации.^[130]

С.А.Боголюбов выделяет «Управление в области использования и охраны земель» и различает «несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное»[131]. Ведущей формой управления он признаёт государственное управление. Этот термин использует в своих работах так же. Р.К.Гусев. Он считает, что «управление в области использования и охраны земель представляет собой деятельность, направленную на организацию рационального использования и охраны земли как комплекта окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений.^[132] По направлениям деятельности он различает следующие виды управления в области использования и охраны земель: социально-экономическое, политическое, экологическое, а также государственное, муниципальное, общественное и производственное (в хозяйствующих субъектах). По внешнему выражению деятельности субъектов управления он выделяет следующие формы управления: правовые и не правовые, коллегиальные и индивидуальные, регулятивные и правоохранительные, императивные и диспозитивные, материальные и процессуальные и др.

Б.В. Ерофеев выделяет «государственное управление землепользованием»^[133], что, безусловно, снижает реальные масштабы управления, т.к. вне сферы управления остаётся весь земельный фонд страны, субъектов РФ и муниципальных образований. По мнению Ю.Г. Жарикова, В.Х. Улюкаева и В.Э.Чуркина, «Управление земельным фондом представляет собой распределительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения земельного законодательства путём осуществления систематического контроля использования и охраны и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства» ^[134].

Государственное управление земельными ресурсами основано на праве территориального верховенства государства, как суверена и необходимости обеспечивать баланс государственных и частных интересов в отношении земли. Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах. Содержание государственного управления земельными ресурсами проявляется в создании государственных органов и наделении их соответствующими функциями, которые они реализуют: организационно — правовыми, экономическими и административными методами.

К организационно — правовым методам управления земельными ресурсами можно отнести определение порядка изъятия и предоставления земельных участков, ведения кадастра земель, реестра прав, мониторинга земель и т.д. В числе экономических методов — реализация права собственности и аренды земельных участков, платность землепользования, возмещение потерь сельского хозяйства и убытков землепользователя при изъятии сельскохозяйственных угодий и т.д. К административным методам правового управления земельными ресурсами можно отнести выдачу разрешений на использование земли, лицензирование и государственный контроль использования земли. Но административный метод управления следует отличать от обыкновенного администрирования. В основе оправданного административного метода управления лежат экономические расчёты и прогнозы (нормативы, план, проект), а при голом администрировании преобладает произвол отдельных руководителей.

В Советском Союзе право распоряжаться землёй принадлежало органам государственной власти и высшим органам государственного управления (Совет Министров). По мнению Г.А. Аксененок, распоряжаясь землёй, Советское государство определяло хозяйственное назначение земель, производило их отвод и изъятие. Под управлением он понимал непосредственное заведование землями. Оно заключалось в учёте и регистрации земли, которая государственным органом уже отведена для определённой цели, в распределении земли внутри определенного ведомства, в контроле её надлежащего использования ^[135]. Другой точки зрения придерживался И.В. Павлов. По его мнению «В нашей стране, где государство выполняет функции организационно-хозяйственного руководства, всякое государственное управление есть активное управление, то есть управление не как распоряжение определёнными ценностями, а активная организация использования этих ценностей для коммунистического строительства» ^[136].

По мнению В.В. Карасс, распоряжение землёй всегда представляет лишь распределение или перераспределение её внутри единого государственного земельного фонда. Распоряжение государства принадлежащей ему землёй осуществляется в порядке управления ^[137].

В.П. Балезин и Н.И. Краснов считают, что «Управление земельным фондом представляет собой основанную на правовых нормах деятельность соответствующих органов Советского государства по организации и обеспечению рационального использования земли, сохранению и улучшению её благотворных свойств и качеств» ^[138]. При этом различают материальные и процессуальные нормы земельного права по государственному управлению земельными ресурсами. Материально-правовые нормы устанавливают права и обязанности лиц, участвующих в отношениях по управлению земельным фондом, а процессуально правовые нормы порядок возникновения, изменения, прекращения и осуществления этих прав и обязанностей. Без процессуальной формы материальное содержание государственного управления не имело бы средств реализации.

По мнению Е.Н. Колотинской «Государственное управление земельным фондом как часть государственного управления в целом отличается от других отраслей управления по объекту: его объектом является земля, организация её рационального использования и охраны как объекта хозяйствования. Все земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют единый земельный фонд России. Признание единства земельного фонда предопределяет собой наличие общего правового режима всех земель фонда независимо от форм собственности на землю и её целевого назначения» ^[139].

В связи с этим, по мнению С.А. Боголюбова «государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления» ^[140].

О.И. Крассов понятие управления земельными ресурсами сформулировал так: «Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану» ^[141].

В современных условиях, когда ликвидирована монополия государственной собственности на землю, вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране становиться наиболее актуальным. Особое значение приобретает установление пределов государственного вмешательства в регулирование отношений земельной собственности ^[142].

Прямое организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм, как показала практика развитых стран, формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан ^[143].

К основным задачам государственного управления земельными ресурсами относят:

- улучшение использования и охраны земельных ресурсов государства;

- сохранение и улучшение экологического состояния территорий;

- создание правовых, экономических и организационных предпосылок функционирования всех форм собственности, владения и пользования землёй и форм хозяйствования на ней.

В условиях проводимой земельной реформы государственное управление земельными ресурсами включает:

- учёт особенностей земли как объектов природного, социального и хозяйственного использования;

- формирование многообразия форм правообладания и хозяйственного пользования землёй;

- разграничение правомочий федеральных органов, субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на переданных в их ведение землях;

- обеспечение равных прав участников земельных отношений и их защиту;

- защиту прав граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землёй, в т.ч. и от неправомерного вмешательства государства в их деятельность;

- охрану земли и окружающей природной среды от порчи и нарушений;

- пресечение действий владельцев, пользователей и собственников земли, наносящих ущерб безопасности и обороне страны, нарушающих охраняемые законом права и интересы других людей;

- государственное регулирование функционирования инфраструктуры рынка земли: аукционы, ипотека, банки, страховые компании и другие институты рыночной экономики.

Управление земельными ресурсами в условиях рыночных отношений представляют собой сложную многофункциональную и многоуровневую систему реализации единой государственной земельной политики на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях во взаимодействии с хозяйствующими на земле субъектами.

По мнению М.Н. Марченко, «исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления. Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе и во исполнение законов. В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их функционирования оперативной самостоятельностью». ^[144]

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы государственного управления подразделяют на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. При этом органы отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, различные государственные комитеты, специальные ведомства) охарактеризованы как осуществляющие руководство лишь отдельными отраслями государственного управления. С.С. Алексеев понятие компетенции определяет следующим образом: «Компетенция — это содержание и объем властных полномочий, которые имеет государственный орган, а также то или иное должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.… В зависимости от содержания и объема различают общую компетенцию (правомочия охватывают все вопросы, которые относятся к данному предмету ведения) и специальную компетенцию (в нее входят только точно поименованные в юридическом документе вопросы)… Компетенция реализуется в актах — правомерных действиях государственного органа, должностного лица, устанавливающих, изменяющих, отменяющих или решающих юридическое дело, тот или иной конкретный вопрос».[145]

По мнению Г.А. Волкова, «специальная компетенция государственного органа исполнительной власти определяется характером, объемом и содержанием полномочий, включает только точно поименованные в юридическом документе вопросы и реализуется на основе и во исполнение законов». ^[146]

Так, федеральным органом исполнительной власти, которому Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[147] предоставлено право осуществлять полномочия собственника федеральных земель, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Ему переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» установлено, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются:

а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у казенных предприятий и учреждений излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества и передаче его физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Таким образом, реализация функций по оказанию государственных услуг и по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в федеральной собственности, возложена на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В то же время субъекты Российской Федерации вправе восполнять пробелы в правовом регулировании отношений, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику земли), согласно пунктам «е» и «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации, отнесено к сфере ведения Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт «в»), разграничение государственной собственности (пункт «г»), природопользование (пункт «д»), земельное законодательство (пункт «к») относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии со статьей 76 (часть 2) Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Юридическое значение термина «совместное ведение» раскрыто в статьях 76 и 77 Конституции Российской Федерации. В частях 2 и 3 статьи 76 Конституции, определены полномочия РФ и субъектов РФ, а также юридическое соотношение принимаемых юридических актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Установлено, что при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Эти положения статьи 76 Конституции Российской Федерации нашли отражение в п.1 статьи 3 и в статье 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».В частности, в статье 22 предусмотрено, что акты высшего должностного лица и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации, а также конституции (уставу) и законам субъектов Российской Федерации. Таким образом, в статье 76 Конституции Российской Федерации определен лишь уровень, принятия нормативных правовых актов в системе федеративного устройства России, а также юридическое соотношение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения.

Кроме того, по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны образовывать единую систему исполнительной властив Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации установлены правовые основы построения и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Согласно части 1 статьи 77, субъекты страны в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти. Поэтому применение статьи 72 Конституции Российской Федерации может осуществляться лишь с учетом положений статей 76 и 77 Конституции Российской Федерации.

Применение статьи 77 Конституции Российской Федерации было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В определении Конституционного Суда Российской Федерации: от 6 декабря 2001г. №250-0 «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5,11,71, 72, 73,16,11 и 78 Конституции Российской Федерации»^[148] был сделан вывод, что «Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации», следует рассматривать в системном единстве с положениями статьи 76 (части 2 и 5) и статьи 77. Согласно ст.76 (часть 2 и 5) применяемые нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам, а в случае противоречий — действует федеральный закон. Согласно статьи 77 в пределах ведения Российской Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября; 1999 г. № 184-ФЗ определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий (пп. «б» пункта I статьи 5).

В пп. «з» пункта 2 статьи 21 указанного Федерального закона установлены также основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который помимо полномочий перечисленных в Законе осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ, в гражданско-правовом смысле этого понятия означает определение юридической судьбы земельного участка. В земельно-правовом смысле — это предоставление земель гражданам и юридическим лицам для целей и на правах, предусмотренных федеральными законами. Исчерпывающий перечень прав граждан и юридических лиц на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, установлен ЗК РФ. Пункт 1 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предписывает, что права на землю, не предусмотренные статьями 15, 20—24 ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения его в действие. Согласно ЗК РФ гражданам и юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в собственности субъекта РФ могут быть предоставлены на праве собственности, или на праве аренды. На праве безвозмездного срочного пользования сроком до года и постоянного бессрочного пользования земельные участки могут быть предоставлены только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. № 10-П имеется вывод, о том что согласно части 1,2,3 статьи 9 Конституции Российской Федерации народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что правособственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации.Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (статья 72, пункты «в», «г», «д», «к» части 1). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом принятые по предметам совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Проблеме разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в последние годы в научной литературе уделяется все больше внимания.

«В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса. По мнению Д.Н. Козака, в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию «разграничения».

Первый предполагает буквальное толкование ч.3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета). Второй подход предполагает толкование части 3 ст.11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с её вторым разделом заключительные и переходные положения».[149]

Так, полномочия субъектов Российской Федерации по реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены в пункте 4 статьи 1, статье 4, пункте 3 статьи 5, пункте 3 статьи 6, статье 8, пункте 2 статьи 10, пункте 2 статьи 12, статьях 13-14 данного закона. Согласно п.5. ст.1 закона принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. Согласно статьи 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [150] нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут быть приняты лишь в форме законов субъектов Российской Федерации и во исполнение федеральных законов.