Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС

Питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу постало перед нашою державою після підписання 14 червня 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими спільнотами та їх державами-членами (УПС). Стаття 51 УПС, що заклала підвалини процесу та визначала його мету, проголошує:

Сторони визнають, що важливою умовою для зміцнення економічних зв'язків між Україною та Спільнотою є наближення чинного та майбутнього законодавства України до законодавства Спільноти. Україна вживе заходів, аби забезпечити поступове приведення власного законодавства у відповідність до законодавства Спільноти.

Зокрема, приблизна адекватність законів матиме місце в таких галузях: митне право, право компаній, банківське право, бухгалтерський облік та оподаткування компаній, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупівлі, охорона здоров'я та життя людей, тварин і рослин, довкілля, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції щодо ядерної енергії, транспорт.

Спільнота надасть Україні технічну підтримку для реалізації означених заходів, яка може включати зокрема:

обмін експертами;

завчасне надання інформації, особливо стосовно відповідного законодавства;

організацію семінарів;

професійну підготовку;

допомогу в здійсненні перекладу законодавства Спільноти у відповідних секторах.

Одразу потрібно зазначити, що процитована щойно норма носить декларативний характер, лише фіксуючи політичну волю України добровільно, частково та поступово узгодити національне законодавство із законодавством Спільноти (Європейських спільнот), і не містить жодних жорстких зобов'язань нашої держави безумовно втілити в життя цей вектор правової реформи. Природно, що у такій правовій конструкції не прописані строки досягнення задекларованої адекватності, критерії її оцінки, а також санкції за невиконання проголошених намірів.

Чи не єдиним винятком, де зобов’язання щодо наближення законодавства України до законодавства Спільноти, задекларовані в УПС, чітко визначені й обмежені конкретним строком виконання, є стаття 50 Угоди, в якій записано:

Дотримуючись положень цієї статті, а також Додатка III, Україні належить продовжити вдосконалювати захист прав на інтелектуальну, промислову та комерційну власність, аби до кінця п'ятого року після набрання чинності Угодою, забезпечити рівень захисту, аналогічний до того, що існує в Спільноті, включаючи ефективні засоби забезпечення дотримання таких прав.

До завершення п'ятого року з моменту набрання чинності Угодою, Україні належить приєднатися до багатосторонніх конвенцій щодо прав інтелектуальної, промислової та комерційної власності, перелічених у пункті 1 Додатка III, що їхніми сторонами є держави-члени [Спільноти], чи що de facto застосовуються в державах-членах згідно з відповідними положеннями цих конвенцій.

Не зайве нагадати, що згідно з УПС, Україна задекларувала намір наближувати власну нормативно-правову базу до нормативно-правового доробку саме Європейської Спільноти – не Союзу, а отже 51 стаття стосується лише сфер, охоплених першим стовпом (pillar) ЄС, тобто дотичних до функціонування спільного ринку, економічного та валютного союзу.

Невдовзі після того, як 1 березня 1998 року УПС набрала чинності, Україна почала створювати інституційний механізм адаптації та формувати нормативно-правову базу для реалізації цього важливого вектора правової реформи. Для наукової точності, зазначимо, що в українському тексті УПС йдеться про наближення (approximation) законодавства України до законодавства Спільноти, водночас в актах національного законодавства, прийнятих на виконання та в розвиток положень УПС, майже скрізь використовується термін «адаптація», що не є абсолютним синонімом «наближення». Другою аберацією національної свідомості стало невірне прочитання абревіатури ЄС, що передає в українській мові англійські як EC (European Community, European Communities), так і EU (European Union). Як було підкреслено вище, УПС стосується взаємин України та Європейських спільнот, що випливає вже з самої назви угоди, проте в українській правовій термінології, починаючи з 1998 року, вкоренився штамп «адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу». Зробивши ці два вступні застереження, нагадаємо хронологію створення в Україні адаптаційного механізму.

Вже в рік набрання чинності УПС Президент України затвердив своїм указом Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу [1], в якій наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС визнано одним з основних пріоритетів інтеграційного процесу. Того ж року Кабінет Міністрів України визначив механізм адаптації законодавства України до законодавства ЄС [2], в якому координування процесу у виконавчій гілці влади покладалось на Міністерство юстиції України, при якому створювалась Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР).

На початку 1999 року Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» [3] на Міністерство юстиції України було додатково покладено функції з планування роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та контролю за її здійсненням. Цим указом було також запроваджено складання щорічних урядових планів адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Ці плани належало готувати Мін'юсту на підставі відповідних галузевих планів, що їх мали розробляти центральні органи виконавчої влади, та подавати на затвердження Уряду.

Того ж 1999-го року Уряд схвалив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС [4] – документ доволі декларативний, у якому втім наведено перше офіційне означення адаптації та зроблено спробу зафіксувати класифікацію джерел законодавства ЄС. Показово, що адаптація визначається в Концепції як «процес зближення та поступового приведення законодавства України у відповідність із законодавством Європейського Союзу» (саме Союзу) – водночас серед джерел права ЄС, що міститься в Концепції, відсутній Договір про Європейський Союз! Яскраве свідчення того, наскільки українське чиновництво «плавало» в складній системі права ЄС наприкінці 90-х.

Наступного, 2000-го року Президент схвалив своїм указом Програму інтеграції України до Європейського Союзу [5], в якій визначено найважливіші напрями адаптації в коротко-, середньо- та довгостроковій перспективі. Програма є амбітним стратегічним актом, що передбачав, зокрема, прийняття Україною основного масиву acquis communautaire [6] до кінця 2007 року (до речі, термін acquis communautaire вперше у правових актах України зустрічається саме в Програмі). Цей документ досі чинний, хоча вже зрозуміло, що реалізувати накреслені в ньому завдання у заплановані строки нереально.

Того ж року для координації діяльності органів державної влади з питань забезпечення входження України до європейського правового простору та гармонізації законодавства України з нормами та стандартами Європейського Союзу при Президентові України, зі статусом консультативно-дорадчого органу, створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [7]. До складу Ради входили представники законодавчої та виконавчої гілок влади, а також Адміністрації Президента та провідних правничих шкіл України. Очолював Раду особисто Президент. На жаль, потенціал цього цікавого і корисного органу, що мав би за участі всіх суб'єктів законотворчого процесу виробляти стратегію адаптації та розв'язувати найважливіші питання в цій сфері, так і не був розкритий. Рада з часу свого заснування збиралась лише двічі, і єдине, що встигла здійснити, це підтримати проект Закону України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС» [8], що сприяло подальшому схваленню цього законопроекту Урядом та прийняттю його Верховною Радою України [9]. Після того, як на виконання Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС» [10] було створено Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС на чолі з Прем'єр-міністром України, можна з певністю стверджувати, що формальна ліквідація Національної ради – справа лише часу.

Того ж, 2000-го року при Міністерстві юстиції України почали діяти дві спеціальні адаптаційні установи – Центр порівняльного права та Центр перекладів актів європейського права, які здійснювали, відповідно, аналітичний та інформаційний супровід адаптації. Ці інституції та створений 2003 року шляхом їхнього злиття Центр європейського та порівняльного права стали ефективним інструментом адаптаційної політики держави. Названі центри вперше в Україні започаткували комплексні галузеві порівняльно-правові дослідження права України та acquis ЄС, порушили проблему уніфікації української правничої термінології в сфері європейського права та почали створення українського глосарію правових термінів ЄС, розробили методологію перекладу актів acquis communautaire українською мовою та створили першу в Україні електронну базу даних українських перекладів актів acquis communautaire. За оцінкою Голови парламентського Комітету з питань Європейської інтеграції Бориса Тарасюка, Центр був чи не єдиною державною установою, що проводила серйозну роботу, спрямовану на приведення українського законодавства у відповідність із законодавством ЄС [11], і одної з не багатьох, в якій працювали фахівці-правники з європейською освітою.

Важливою віхою на шляху створення адаптаційного механізму в Україні стало затвердження Урядом Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України [12], в якому вперше було виписано механізм превентивного моніторингу розроблюваних центральними органами виконавчої влади проектів законів, актів Президента та Уряду на предмет їхньої відповідності основним положенням законодавства Європейського Союзу. Ця норма через брак в органах виконавчої влади фахівців з права ЄС та критично малу кількість українських перекладів актів acquis communautaire довго не могла «запрацювати» та й досі не «працює» належним чином, проте навіть офіційно проголошений та закріплений в урядовому акті намір узгоджувати перспективне законодавство з відповідним законодавством Союзу був суттєвим кроком вперед, що згодом знайшов своє логічне продовження в Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Таким чином, з формально-юридичного погляду, в Україні на початку 2001 року було сформовано нормативно-правову базу та інституційний механізм адаптації. Відтоді двома основними інструментами адаптації стали: 1) затверджувані Урядом щорічні плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, 2) превентивний моніторинг урядових законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів на відповідність основним положенням законодавства ЄС. На жаль, цей механізм не охоплював Верховну Раду України, оскільки перший «адаптаційний» закон [13] український парламент прийняв набагато пізніше – лише у листопаді 2002 року.

Водночас зі створенням національного адаптаційного механізму, вироблялась двостороння база співпраці у сфері адаптації. На четвертому засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, що відбулось 26 червня 2001 року, наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС було визнано одним з пріоритетів співпраці. На п’ятому та шостому засіданнях Ради, які відбулися відповідно 2002-го та 2003-го року, було ухвалено рішення залишити адаптацію і надалі одним з пріоритетних напрямів співпраці між Україною та Євросоюзом.

На Копенгагенському самміті Україна-ЄС, що відбувся 4-го липня 2002 року, Україна задекларувала намір розробити План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах [14]. Цей документ мав би визначити погоджену з ЄС послідовність здійснення адаптації у пріоритетних сферах та надати процесу чіткі часові рамки. Європейський Союз високо оцінив цю ініціативу Української Сторони та обіцяв надати підтримку в її реалізації. Через принципові розбіжності в баченні основних параметрів та концепції формування плану-графіку, що виникли між українськими фахівцями та європейськими експертами, актуальна та своєчасна ініціатива Українського Уряду, спрямована на конкретизацію зусиль з наближення вітчизняного законодавства до норм і стандартів ЄС, до сьогодні так і залишилась не втіленою в життя ініціативою, попри те, що сторони ще раз наголосили на її важливості під час Ялтинського самміту Україна ЄС у жовтні 2004 року [15].

В 2003 році, коли був розроблений та внесений до парламенту на затвердження проект Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що передбачав суттєве реформування адаптаційного механізму, цей механізм виглядав так:

1. Національна Рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що її основним завданням було готувати пропозицій з:

виконання зобов'язань України щодо зближення чинного і майбутнього законодавства України з законодавством Європейського Союзу, передбачених Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами;

визначення пріоритетних напрямів розвитку законодавства України з урахуванням норм та стандартів Європейського Союзу;

забезпечення координації здійснюваних органами державної влади заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, сприяння їх взаємодії у цій сфері;

здійснення моніторингу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;

забезпечення аналізу та узгодження проектів законів та інших нормативно-правових актів у пріоритетних сферах адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. [16]

2. Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що мала здійснювати:

координацію діяльності міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;

вироблення пропозицій щодо стратегії адаптації законодавства України до норм і стандартів Європейського Союзу;

розроблення рекомендацій до проектів законів, інших нормативно-правових актів щодо реалізації положень Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими Співтовариствами та Україною, забезпечення реалізації основних документів Ради з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом;

підготовку рекомендацій із забезпечення виконання Україною міжнародних програм та проектів з реформування українського законодавства;

підготовку пропозицій щодо директив делегаціям України з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу на засідання Комітету з питань співробітництва між Україною та Європейським Союзом (далі - Комітет) і Ради;

виробляння єдиних підходів до провадження діяльності з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;

а також:

брати участь у розробленні програм і заходів щодо адаптації окремих галузей права;

здійснювати контроль за виконанням своїх рішень;

брати участь у розроблянні концепцій основних напрямків роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;

вивчати та узагальнювати пропозиції центральних органів виконавчої влади щодо реформування національного законодавства з метою його адаптації до законодавства Європейського Союзу;

готувати на основі вивчення світового досвіду узагальнені пропозиції щодо концептуального розвитку законодавства України;

аналізувати ефективність механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. [17]

Окрім двох названих Рад, зі статусом спеціальних «адаптаційних» органів, функції з адаптації законодавства України до законодавства ЄС було розподілено між центральними органами виконавчої влади. Згідно з цим розподілом:

Міністерству юстиції України належало:

здійснювати координацію діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [18];

розробляти за поданням міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щорічні плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [19];

здійснювати правову експертизу (готувати висновки) щодо відповідності проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим основним положенням законодавства Європейського Союзу [20];

забезпечувати організацію роботи з перекладу актів європейського права на замовлення та за рахунок головного розробника [21].

Іншим центральним органам виконавчої влади належало:

опрацьовувати з урахуванням основних положень законодавства ЄС проекти законів, інших актів законодавства в пріоритетних сферах адаптації, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України [22];

готувати довідки про відповідність проектів законів, інших актів законодавства у пріоритетних сферах адаптації, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, основним положенням законодавства Європейського Союзу [23];

подавати до 15 червня поточного року на розгляд Міністерства юстиції України план роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу на наступний рік разом з розрахунками необхідних обсягів витрат, у тому числі для здійснення офіційного перекладу актів європейського права у сфері діяльності, що належить до їх компетенції [24];

враховувати під час розроблення бюджетних запитів видатки на проведення роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [25].

Кабінетові Міністрів України належало:

розробляти та затверджувати щороку план дій щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до ЄС, складовою частиною якого має бути план роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [26];

передбачати в Державному бюджеті України витрати на фінансування заходів для виконання плану дій щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції України до ЄС, в тому числі плану роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [27].

Ще раз зауважимо, що так адаптаційний механізм виглядав у 2003 році, що ознаменувався кількома знаковими подіями у досліджуваній нами сфері.

18 грудня 2002 року набрав чинності Закон України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу». Невдовзі, в березні 2003-го року на шостому засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС сторони затвердили Спільну доповідь про стан виконання УПС [28]. Обидва згадані документи констатували, що в Україні створено організаційну структуру та правову базу для адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, а також відзначали помітний прогрес у цій сфері.

Водночас названі документи засвідчили основну проблему реформування національного законодавства у напрямку наближення його до законодавства ЄС – відсутність чіткої стратегії та системності. На відміну від країн Центральної та Східної Європи, що за безпосередньої участі експертів Європейської Комісії розробили докладні національні програми прийняття acquis communautaire, що передбачали періодичний моніторинг виконання країнами-кандидатами конкретних заходів з боку Єврокомісії, Україна здійснювала адаптацію практично самотужки, не маючи ані докладної, продуманої й науково-обґрунтованої стратегії адаптації, ані можливості безсторонньо й фахово оцінювати прогрес у цій сфері через дієвий моніторинговий механізм ЄС. Це дало підстави Президентові прилюдно назвати заходи, здійснювані Урядом в сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС, хаотичними, а часом й безглуздими [29].

Усвідомлення цієї проблеми та намагання розв'язати її, стало визначальним при підготовці проекту Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Цей законопроект Уряд в першій половині 2003 року підготував і вніс в парламент на виконання Закону України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [30]. До роботи над підготовкою проекту Програми були залучені провідні фахівці центральних органів виконавчої влади, представники депутатського корпусу, наукові установи, аналітичні центри, а також кращі українські експерти в сфері європейського права та їхні закордонні колеги. Цей процес породив жваву інтелектуальну дискусію щодо мети та пріоритетів адаптації в українському контексті, а також переваг та недоліків створеного на той час механізму реалізації завдань у цій сфері.

В березні 2003 року Європейська Комісія оприлюднила Повідомлення для Ради та Європейського Парламенту «Ширша Європа – сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами» [31], в якому запропонувала новий формат взаємин із сусідніми державами, зокрема з Україною. Перше прочитання Повідомлення викликало в Україні негативну реакцію, оскільки нашу державу поставили в ньому на один щабель з країнами, що не мають європейської перспективи і не прагнуть стати членами Європейського Союзу. Проте згодом, коли політичні пристрасті вщухли, а анонсовану Євросоюзом концепцію взаємин з сусідніми країнами було піддано прискіпливому аналізу, з'ясувалося, що в Повідомленні містяться нові перспективи та можливості співпраці, що ґрунтуються на привабливій для України парадигмі економічної інтеграції до ЄС. Така інтеграція передбачає, зокрема, перспективу одержання частки на внутрішньому ринку ЄС. По суті, в рамках «Ширшої Європи» Європейський Союз готовий іти у розвитку взаємин зі своїми сусідами, а отже і з Україною, до найглибшої економічної інтеграції, яка не передбачає хіба що участі сусідніх країн в роботі інституцій Об’єднаної Європи.

Також слід звернути увагу на нову термінологію, вжиту Європейською Комісією у Повідомленні. Якщо в УПС йдеться про наближення законодавства України до законодавства (legislation) Спільноти, що може сприйматись та тлумачитись як досягнення певної текстової відповідності законодавчих актів, то в «Ширшій Європі» як орієнтир для «вирівнювання» (alignment) національних правових систем держав-сусідів називається acquis communautaire – основа правопорядку ЄС. Цей франкомовний термін вперше був ужитий під час формулювання умов вступу до ЄС нових держав у період першої хвилі розширення Європейської Спільноти. Відтоді прийняття acquis communautaire (що розуміється зазвичай ширше ніж проста сукупність актів первинного та вторинного законодавства ЄС) є однією з основних умов приєднання до Спільноти/Союзу країн-кандидатів. Це підтвердив, зокрема, Копенгагенський самміт Європейської Ради 1993 року, на якому були сформульовані відомі «Копенгагенські критерії» вступу до Євросоюзу.

Можна стверджувати, що 2003 року Україна адекватно відреагувала на нові виклики та перспективи, що виникли в зв'язку з затвердженням інституціями Європейським Союзом засад політики сусідства. Це відбилося зокрема на ідеології Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (проекту, а потому й закону), що став першим і поки єдиним актом законодавства, що, з одного боку, чітко й недвозначно закріпив волю України прийняти acquis communautaire, аби відповідати критеріям вступу до Євросоюзу, а з іншого – проголосив поетапний підхід до реалізації цього стратегічного завдання, що враховував наявний рівень взаємин з ЄС та кореспондував з ідеологією «Ширшої Європи».

Саме робота над проектом Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС та подальше доопрацювання законопроекту в парламенті виявили двох основних гравців на адаптаційній шахівниці. Ними стали створений у травні 2002 року парламентський Комітет з питань Європейської інтеграції, що активно забезпечував політичне лобіювання адаптаційного процесу, та Центр європейського та порівняльного права, що на той час перетворився на потужну інституцію, що ефективно забезпечувала науково-аналітичний, експертний, методологічний та інформаційний супровід адаптації.

У тісній співпраці цих двох інституцій вперше в Україні було налагоджено якісну експертизу законопроектів на предмет їхньої відповідності acquis communautaire (в той час як Міністерство юстиції відповідно до чинної на той час нормативно-правової бази вряди-годи перевіряло проекти урядових актів на відповідність основним положенням законодавства ЄС) та опрацьовано кілька редакцій Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Її проходження через парламент та затвердження Верховною Радою України, а також повторне затвердження після врахування зауважень та пропозицій Президента України є безумовною заслугою Комітету.

27 листопада 2003 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу». проте тоді Програма так і не набула чинності: Президент України повернув її до парламенту із зауваженнями та пропозиціями. Аргументація Глави держави була не надто переконливою, проте парламентарі врахували майже всі побажання Президента, і 18 березня 2004 року Загальнодержавну програму адаптації було затверджено у новій редакції, яку підписав Президент [32].

Програмою передбачена докорінна зміна ролі парламенту в адаптаційних процесах, оскільки одним з основних суб’єктів адаптації (вже не лише de facto, а й de jure) з набуттям чинності законом став парламентський Комітет з питань Європейської інтеграції. В Програмі також виписаний чіткий і дієвий механізм запобігання проходженню через парламент – без чіткого, насамперед економічного, обґрунтування необхідності прийняття – законопроектів, що суперечать acquis communautaire.

Розділ IX Програми так і називається «Особливості розгляду законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу». Згідно з ним:

Кожен законопроект, внесений до Верховної Ради України, протягом семи днів надсилається до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

Законопроекти, які згідно з висновком Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, крім розроблених на виконання Програми, протягом трьох днів передаються до уповноваженого центрального органу виконавчої влади для підготовки експертного висновку щодо відповідності цих законопроектів acquis communautaire. Уповноважений центральний орган виконавчої влади у двадцятиденний термін готує експертний висновок щодо відповідності законопроектів acquis communautaire і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготовки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.

Проекти законів України та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, в обов'язковому порядку проходять експертизу на відповідність acquis communautaire.

Нормативно-правові акти, які суперечать acquis communautaire, можуть прийматися лише за наявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк.

Принциповою новелою Програми стало радикальне розширення кола законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що повинні проходити експертизу на відповідність acquis communautaire: якщо Тимчасовий реґламент Кабінет Міністрів України передбачав перевірку лише проектів актів, що їх готував Уряд, лише в пріоритетних сферах адаптації і лише на відповідність основним положенням законодавства ЄС, то згідно з Програмою на відповідність acquis належить перевіряти абсолютно всі законопроекти. Принциповим є також передбачене Програмою обов'язкове обмеження чинності нормативно-правових актів, що суперечать acquis communautaire, часовими рамками, що мають зазначатись у самому акті.

Також новелою Програми є запровадження інституту щорічної доповіді про стан виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Таку доповідь належить готувати Координаційній раді з адаптації законодавства України до законодавства ЄС (єдиний координаційний орган на чолі з Прем'єр-міністром України, що має постати на місці НРПА та МКР) і до 1 березня оприлюднювати її на пленарному засіданні Верховної Ради України (на жаль, 2005 року таку доповідь у встановлені законом строки не оприлюднено).

Нарешті, символічним є термінологічний прорив, що полягає у 25-кратному згадуванні терміну acquis communautaire у тексті Програми, вже в преамбулі якої стверджується, що «метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire». Попри певну вимушену підміну понять [33], в цій декларативній нормі зафіксовано принципово вірну перспективу «європеїзації» не лише текстів українських законів, а й правової доктрини, правової культури, традиції праворозуміння й правозастосування, що насправді є одною з передумов входження (або, якщо завгодно, повернення) нашої держави в європейський цивілізаційно-культурний простір.

На жаль, набуття чинності Програмою практично співпало в часі з частковою ревізією політичної стратегії України. Ця ревізія стосувалась насамперед європейської інтеграції як основного вектору зовнішньої та внутрішньої політики держави і призвела до помітного гальмування динаміки процесів, зокрема, в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Півроку знадобилось Президенту та Уряду, щоб прийняти прямо передбачені Програмою підзаконні акти: визначити центральний орган виконавчої влади в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу [34], створити Координаційну Раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, внести відповідні зміни до Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України [35] тощо.

Потрібно зазначити, що деякі з підзаконних актів, формально прийнятих на виконання Загальнодержавної програми адаптації, є доволі дискусійними. Як приклад, можна навести наказ Міністерства юстиції України «Про впорядкування процесу здійснення експертизи проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності acquis communautaire» від 28.10.2004 № 127/5 [36], який суттєво звужує проти Програми коло законопроектів, що повинні проходити обов'язкову експертизу на відповідність acquis communautaire. Так, Програма зобов'язує перевіряти на відповідність acquis кожен законопроект, що за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, – водночас названий наказ обмежує це коло законопроектами, що за предметом правового регулювання належать до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Не менш дискусійним є ліквідація Центру європейського та порівняльного права та створення замість нього Державного департаменту з питань адаптації законодавства [37]. Наскільки доцільним було замінювати науково-аналітичну структуру на бюрократичну – питання не лише смаку, а й політичних пріоритетів. Системним ризиком засад функціонування новоутвореного органу є порушення принципу стримувань та противаг в системі державної влади, оскільки він отримав монопольне право перевіряти законопроекти на відповідність acquis communautaire. При відсутності громадського контролю за цим процесом, а також за браком у складі Секретаріату Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України та Апарату Верховної Ради України структурних підрозділів, здатних перевірити якість та адекватність проведеної Держдепом експертизи, залишається брати за чисту монету надані ним висновки.

Справа в тім, що в Україні передбачена система кількаразової перевірки законопроектів на відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також вимогам нормопроектувальної техніки (окрім Мін'юсту, таку перевірку здійснюють Юридичний департамент Секретаріату Кабінету Міністрів України, Головне юридичне та Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, Головна державно-правова служба Секретаріату Президента України). Натомість перевірку усіх законопроектів на відповідність acquis communautaire здійснює винятково Міністерство юстиції України через Державний департамент з питань адаптації законодавства, що входить до його складу.

Після перемоги на виборах Президента України Віктора Ющенка інтеграція України до ЄС знову проголошена одним з основних пріоритетів державної політики. Нагадаємо, що Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства ЄС проголошує адаптацію пріоритетною складовою інтеграційного процесу. Проте поки глибоко аналізувати поступ в реалізації «подвійного пріоритету» зарано. Нова влада поки що прийняла лише один ґрунтовний документ, що зачіпає питання адаптації, – План дій Україна-ЄС [38], підписаний в Брюсселі 21 лютого 2005 року.

Документ показовий. Показовий насамперед під кутом зору його неєвропейської якості. 29 сторінок, над яким Мін'юст, МЗС та Мінекономіки із залученням низки інших центральних органів виконавчої влади працювали майже рік, і який до підписання схвалено спеціальним розпорядженням Уряду [39], вражають насиченістю грубих помилок.

У першому ж абзаці вступної частини можна довідатись, що в України та ЄС є «спільна власність» – це при тому, що Європейський Союз на сьогодні не є суб’єктом права, а отже в принципі не може мати будь-якої власності! Серед пріоритетів Плану дій можна знайти і такий, як «посилення дієздатності адміністративних та судових органів». Нагадаємо, що в теорії права дієздатністю називається «здатність суб’єкта правовідносин своїми діями набувати прав та створювати для себе обов’язки». Праву відомий різний обсяг дієздатності фізичних осіб (залежно від віку та психічного здоров’я), проте «посилення дієздатності» юрособи – правничий нонсенс.

Ще однією родзинкою Плану дій є пункт 12, що передбачає зокрема, зобов’язання сторін «започаткувати тісне співробітництво з метою розробки відповідних законопроектів, необхідних для ратифікації Римського Статуту». Вірогідно, розробникам Плану дій невідомо, що Римський Статут Міжнародного кримінального суду був підписаний від імені України 20 січня 2000 року. Перед внесенням цього міжнародного договору до Верховної Ради України для надання згоди на його обов’язковість Президент України звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності Римського Статуту Конституції України. Конституційний Суд дійшов висновку, що певні положення Римського Статуту Міжнародного кримінального суду не відповідають Конституції України [40]. Як відомо, в Україні висновок Конституційного Суду «є обов’язковим і не підлягає оскарженню» [41]. Виходить, аби виконати План дій будемо знову змінювати Конституцію? Чи Римський Статут?..

Як відомо, для Об’єднаної Європи право – одна з основних святинь. Право, що ґрунтується на принципах розумності, справедливості, пропорційності тощо... Відверті «нерозумності» розпіареного українськими ЗМІ Плану дій ЄС-Україна, проілюстровані вище, спонукають замислитись, а чи можна простувати до Європи, не стаючи поволі європейцями? Зрозуміло, що Україна не є для Євросоюзу пріоритетом № 1, чим, зокрема, пояснюється наявність деяких з наведених вище «юридичних нонсенсів» не лише в українському, а й в англійському тексті документу. Проте для країни, що всіма силами рветься до ЄС, брати на себе нездійсненні (як у випадку з ратифікацією Римського Статуту) або незрозумілі (як у випадку з «посиленням дієздатності адміністративних та судових органів») зобов’язання не личить – надто це по-європейськи! Я вже не хочу порушувати проблему якості українського тексту документу під кутом зору правничої термінології, ба й звичайної стилістики (чого вартий лише вираз «включаючи через спільні зусилля» чи «включаючи через надання технічної допомоги» – так в Україні не лише не пишуть, а й не говорять!).

Але попри все хочеться вірити, що євроентузіазм нової української влади вже щирий, згодом стане професійним та прагматичним і, нарешті, вийде за межі беззмістовних галантностей на кшталт «Україна ще раз підтвердила свою довгострокову стратегічну мету – повністю інтегруватися до ЄС. Європейський Союз визнав європейські прагнення України та привітав європейський вибір України» [42], що, на жаль, стали традиційними у взаєминах Києва та Брюсселя.