Понятие и виды административного процесса

Существует два подхода к пониманию процессуальной деятельности исполнительных органов:

- во-первых, административный процесс рассматривается широко, фактически, как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации своей компетенции. Таким образом, вся государственно-управленческая деятельность во всех её многообразных проявлениях трактуется как административный процесс;

- во-вторых, административный процесс понимается, как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково его понимание как правоохранительной, то есть, юрисдикционной деятельности.

Итак, административный процесс слагается из совершаемых органами исполнительной власти (должностными лицами) действий:

а) административно-процедурного характера в целях правоприменения (административный процесс в широком смысле слова);

б) административно-юрисдикционного характера в целях правоохраны (административный процесс в узком смысле слова).

Таким образом, административный процесс - это урегулированная административно-правовыми нормами совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Административный процесс характеризуется следующими особенностями:

- представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти;

- его целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

- промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

- регламентируется административно-процессуальными нормами.

В зависимости от содержания административный процесс подразделяется на два вида:

1. Адмииистративно-юрисдикционный процесс, в который объединены административные производства:

- по жалобам и заявлениям граждан(рассматривают специализированные административные суды на основе Федерального закона «О специализированных административных судах РФ» и Федеральном законе «Об административном производстве»;

-по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство.

2. Процедурное производство, в которое объединены:

- лицензионно-разрешительное производство;

- регистрационное производство (ведение учёта и реестров);

- производство по принятию правовых актов управления (административное правотворчество).

Внутреннее делопроизводство (документоведение) органов управления и организаций связанных с ведением учёта и движение документов (например всех текущих, входящих и исходящих документов); ведение книг учёта материально-технических средств по структурным подразделениям (например, бухгалтерского учёта, учёта коммунальных услуг, материально-технических средств) - осуществляется по Единой государственной системе делопроизводства и связанной с внутриорганизационной деятельностью государственных органов и организаций.

Административный процесс, имеет несколько конкретных вариантов своего выражения, в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера разрешаемых индивидуальных административных дел формируется понятие административного производства.

Данный вид административно- юрисдикционного процесса (административное производства) наиболее полно урегулиро­ван нормами материального и процессуального административного права(ст.24.1-24.7 Кодекса).

Порядок производства по делам об административных правонарушени­ях определяется законодательством РФ, постановлениями Правительства РФ, а также вышеназванным Кодексом.

Указанный порядок, в частности, предусматривает обстоятельства, при которых производство по делу исключается. Это: отсутствие события и состава административного правонарушения; не достижение лицом на момент соверше­ния административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста; невме­няемость лица, совершившего противоправное действие либо бездействие; дей­ствие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; из­дание акта амнистии, если он отменяет применение административного наказания, отмена акта, устанавливающего административную ответственность и т.п. Наступление этих обстоятельств влечёт за собой следующие правовые последствия: производство не может быть начато, а начатое подлежит прекра­щению.

Если при рассмотрении дела обнаружится, что в административном пра­вонарушении содержатся признаки преступления, материалы передаются про­курору, органу предварительного следствия или дознания.

Являясь видом административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, производство по делам об административных пра­вонарушениях, может быть рассмотрено с позиций его организационной струк­туры, под которой понимается совокупность конкретных процессуальных ста­дий, каждая из которых имеет своё процессуальное назначение, закреплённое в административно-процессуальных нормах, и обеспечивает необходимую после­довательность совершения процессуальных действий в интересах достижения стоящих перед производством задач.

Основанием возбуждения административного дела и производства рас­следования, является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного проступка.

Поводами и основанием к возбуждению дела (ст.28.1 Кодекса РФ) предшествует получение ин­формации о деянии, имеющим признаки проступка, то есть, наличие повода. Пово­дами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть: заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, пред­приятий и общественных организаций, печати и иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение проступка управомоченным лицом.

Субъекты расследования наделены широкими правами, требовать от гра­ждан, должностных лиц объяснений, представления необходимых документов, и доставлять правонарушителя в милицию, применять иные меры процессуально­го принуждения и др.

О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, предопре­деляющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или оп­ровергают виновность лица в совершении правонарушения

В процессе расследования должны быть установлены фактические об­стоятельства совершённого проступка. Это осуществляется различными спосо­бами. Основным является опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вызваны любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значе­ние для дела. Это правонарушители, потерпевшие, свидетели, эксперты. Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с по­мощью материальных носителей информации /вещественных доказательств и документов/, полученной в результате задержания нарушителя, личного дос­мотра и досмотра вещей, изъятия предметов.

Меры пресечения (один из видов административного принуждения, рассмотренных ранее); установления личности и процессуального обеспечения (составления протокола) производства по делам об административных правонарушениях предусмотрены Кодексом «об административных правонарушениях» (ст.27.1-27.15):- доставление; административное задержание; личный досмотр вещей, досмотр транспортных средств, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатацию; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.(9мер). О совершении административного правонарушения составляется протокол.

Протокол (ст.27.4 КоАП РФ) должен содержать следующие реквизиты: дата и место состав­ления; данные составителя протокола; сведения о личности нарушителя, место, время совершения административного правонарушения и его существо, норма­тивный акт, предусматривающий административную ответственность за данное правонарушение; данные о свидетелях и потерпевших, если они имеются; объ­яснения нарушителя; иные, необходимые для разрешения дела, сведения.

Должностные лица уполномоченные составлять протоколы предусмотрены Кодексом и перечисляет их (всего-81). Кроме того составлять протокол имеют право: должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов и иные органы в соответствии с задачами и функциями(например, инспектора Счётной палаты, члены комиссии по делам несовершеннолетних, органы контроля и надзора и др.).

В протоколе также фиксируются доказательства, то есть, любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие адми­нистративного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значений для правильного разрешения дела. Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Если требуются дополнительные обстоятельства то протокол составляется в течении 2 суток с момента совершения правонарушения.

Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершив­шим административное правонарушение, а также свидетелями и потерпевши­ми, если таковые имеются. Лицо, совершившее административное правонару­шение, может отказаться от подписи протокола; в таком случае в нем делается запись об этом. Оно вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по его содержанию, а также изложить свои мотивы отказа от подписи протокола.

При составлении протокола нарушителю должны быть разъяснены его процессуальные обязанности и права. Лицо в отношение которого ведётся производство, имеет право: знакомится с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника.

Статья 28.6 предусматривает административное наказание без составления протокола –в виде предупреждения или штрафа не превышающего 1 МРОТ, а за нарушение таможенных правил-10 МРОТ при наличие согласия задержанного и выдачи ему постановления-квитанции. При несогласии уплатить штраф,составляется протокол. Протокол не составляется так же в случаях, когда производство по делу возбуждено постановлением прокурора. Административное доставление (препровождение) и административное задержание осуществляется в целях составления протокола и выяснения обстоятельств правонарушения. Срок задержание не должен превышать 3 часа(ст.27.5), а в отношении лица которого ведётся производство за нарушение режима Госграницы, порядка пребывания на территории РФ; совершении правонарушения во внутренних водах, континентальном шельфе, экономической зоне; нарушении таможенных правил-48 часов. В отношении лица где предусмотрена санкция административный арест-48 часов. При личном досмотре, досмотре вещей находящихся при физическом лице и составлении протокола должно быть 2 понятых.

При необходимости выявления определённых обстоятельств ст.28.7 предусматривает административное расследование в отношениинарушения правил таможенного законодательства, о рекламе, валютного, в области налогов и сборов, о защите прав потребителей. В этих целях составляется мотивированное определение должностного лица (ст.28.3 их перечисляет) или постановление прокурора. В этих случаях срок расследования установлен –1 месяц(может быть продлён с разрешения вышестоящего должностного лица ещё на месяц), а за нарушение таможенных правил –срок расследования установлен -6 месяцев. По окончании административного расследования составляется так же протокол об административном правонарушении (или заключение по материалам административного расследования) или прекращении дела.

Протокол направляется органу /судье, должностному лицу/, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении в течении суток с момента составления протокола (вынесения постановления). Протокол, где за правонарушение предусмотрен административный арест передаётся судье немедленно после составления.

В случае если протокол составлен не правомочным лицом или с нарушениями, то недостатки устраняются в течении трёх суток со момента поступления протокола от судьи и в течении суток после устранения указанным судье, должностному лицу или органу.

Протокол направ­ляется со всеми материалами, что является завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Административное производство - это нормативно урегулированный порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами) процессуальных действий, обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение однородных индивидуальных административных дел.

Видовое разнообразие административных производств может быть сведено в соответствии с классификацией административно- процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

а) юрисдикционное производство;

б) процедурное производство.

Данные виды административных производств, существенно различаются, однако, они имеют и некоторые общие черты:

-преимущественно судебный и внесудебный, для отдельных порядок разрешения, дел;

-юридически властное начало (правда, проявляющееся по-разному);

- урегулированность административно-процессульными нормами (однако, в разной степени);

- административно-процессуальные отношения и принципы и т.п.

2. Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, направленная на разрешение дел об административных правонарушениях и применение мер административного взыскания.

Согласно ст. 24.1 КоАП РФ, задачами данного производства являются:

- своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела;

- разрешение его в точном соответствии с законом;

- обеспечение исполнения вынесенного постановления;

- выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений:

- предупреждение правонарушений;

- воспитание граждан в духе соблюдения законов.

Обобщение перечисленных задач свидетельствует, что в производстве по делам об административных правонарушениях решаются связанные между собой две основные задачи:

- справедливое решение дел о проступках,

- предупреждение новых правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях базируется на следующих основных принципах:

- законности;

- объективности. Выяснение объективной истины по делу - важнейшая задача административного производства. Указанный принцип обязывает орган, рассматривающий дело, исследовать все обстоятельства и их взаимосвязь в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решений;

- обеспечения права на защиту. Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невинности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Согласно ст. 25.5 КоАП названное лицо может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления и т.д.;

- презумпции невиновности. Указанный принцип заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном порядке (ст. 26.1-26.3 КоАП). Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя имеет на это право. Из принципа презумпции невиновности вытекает и такое важное положение, что всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности;

- равенства перед законом и органом, разрешающим дело. Принцип равенства означает все граждане равны перед законом и органом, рассматривающим дело, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характер занятий, места жительства я других обстоятельств;

- гласности. Производство по делам об административных проступках осуществляется гласно, открыто. Исключения составляют лишь случаи, когда открытое рассмотрение дела противоречит интересам охраны государственной тайны;

- своевременности. Своевременное выяснение обстоятельств каждого дела означает соблюдение установленных административно-правовыми нормами процессуальных сроков.

Участники производства по делам об административных правонарушениях (ст.29.1, 29.6 КоАП).

Производство по делам об административных правонарушениях как процессуальная деятельность складывается из действий целого ряда органов и лиц.

Основными участниками этой деятельности являются государственные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать все предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков. Кроме того, в производстве участвуют и другие субъекты. Одни из них защищают свои интересы или других лиц. Другие, не имея личных интересов, привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий.

В зависимости от выполняемых участниками производства, процессуальных функций, их можно подразделить на несколько групп.

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные государственно-властными полномочиями: к ним относятся сотрудники органов внутренних дел, прокуроры, судьи. -имеющие право принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела.

2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении; потерпевший (если таковые имеются) и их законные представители физического лица;(родители, усыновители, опекуны, попечители, адвокаты). Законные представители юридического лица; защитник и представитель. Никто из них не пользуется властными полномочиями.

3. Лица, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, переводчики и понятые. Одни из них (свидетели, понятой; специалист; эксперт) являются источниками доказательств, причем объект исследования составляют не сами свидетели или эксперты, а те данные, которые они сообщают полномочному должностному лицу. Другие (переводчики;) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.