Система министерского (исполнительного) делопроизводства в учреждениях России в XIX – начале XX вв

В начале XIXв. в результате административных реформ Александра I система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. В состав высших государственных учреждений наряду с Правительствующим Сенатом вошли вновь созданные Комитет министров и Государственный совет, которые сохранили принцип коллегиальности при решении вопросов управления.

Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения почти не претерпели изменений.

Начало нового этапа развития делопроизводства в России связано с созданием в 1802 г. восьми министерств. Основой организации их деятельности стал принцип единоначалия, изменивший систему управления и соответственно делопроизводства. Поэтому делопроизводство ХIХ — начала XX вв. называют министерским. Структура министерства в России в начале XIXв. представлена на рис.5.

Принцип единоначалия означал, что управленческие решения принимались единолично конкретным должностным лицом и рамках его компетенции. Второй важный принцип — принцип иерархии — предопределял строгое распределение функций управления между структурными подразделениями, а также обязанности чиновников всех рангов. Нарушение обязанностей текло за собой конкретную меру ответственности, определенную законом. Внедрение принципа иерархии означало последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц от нижестоящих к вышестоящим.

Рис. 5. Структура министерства Российской империи в начале XIX в.

Внедрение новой системы управления началось изданием манифеста от 8 сентября 1802г., провозгласившего создание первых восьми министерств, а завершилось изданием 25 июня 1811г. «Общего учреждения министерств, которое регламентировало единообразие в организации дело­производства новых центральных учреждений. Был установлен порядок рассмотрения документов, подготовки их проектов, оформления, подписания, скрепления, регистрации, контроля за исполнением и архивного хранения. Порядок работы с документами назван в этом законе «образ производства дел». Он включал пять составных частей:

• порядок вступления дел;

• движение их, или собственно так называемое производство;

• отправление дел;

• ревизию;

• отчеты.

Все поступающие и отправляемые документы составляли «переписку министерства» и делились на два потока:

• переписка министра;

• переписка департамента.

В министерствах были созданы два коллегиальных органа: при министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента. Они являлись совещательными органами, помогавшими министру или директору департамента принять обоснованное, квалифицированное решение.

Все входящие и исходящие документы регистрировали в журналах. Журналы подразделялись на общий и частный. Общие журналы велись в канцелярии министра и департаментах, частные — в отделениях.

Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетами. Отчетов было три: отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Организацию работы с документами в ХIХ в. следует рассматривать как четкую обеспечивавшую движение, учет, контроль и хранение управленческих документов, в которой лежали «универсальные» возможности человека.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы делопроизводства во всех центральных учреждениях России. Специфика каждого из них отражение в «частных учреждениях».

Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств.

От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления, от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, представления; от Сената получал сенатские указы, направлял представления, доношения, от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял записки и представления. Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента мог направлять министру записки (докладные записки), представление в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания. Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств — отношения. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах. В этот период появились бланки отдельных министерств.

Бланк включал:

· наименование учреждения-автора;

· наименования структурных подразделений;

· дату подписания документа;

· исходящий регистрационный индекс;

· краткий заголовок к тексту.

Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу листа указывали адресат. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов прошлого столетия стали изготовлять типографским способом.

Документы в ХIХ в. обязательно подписывались и скреплялись. Подпись и скрепа включали наименование должности чиновника, его инициалы, фамилию. В формуляре документа ХIХ в. ясно прослеживается стремление к формализации, определению четких правил расположения и оформления реквизитов.

Характерным явлением для ХIХ в. стало стремление к сокращению объема документооборота. Оно закреплено в специальных законодательных актах, изданных в 1831, 1852, 1860 гг.,называвшихся «сокращение документооборота» или «сокращение переписки». Достигалась даннаяцель путем делегирования части полномочий в принятии управленческих решений нижестоящимучреждениям и должностным лицам. Например, передавались полномочия в решении вопросов, расходовании денежных сумми т.д.

В последней трети ХIХ в. большое влияние на делопроизводство оказало развитие техники. Изобретение пишущих машинок, диктофонов, гектографов и другой множительной техники вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, позволило экономить время и затраты, сократив рукописное изготовление документов. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм.

На протяжении ХIХ в. издавались сборники образцов документов, называемые «письмовниками», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ всоответствии с существующими правилами.

В ХIХ в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М.М. Сперанского, Ф.Русанова, Н.В. Варадинова и д.р.

Начиная с 1884 г. в России издавалось восемь специализированных журналов, рассматривающих делопроизводства и секретарского труда.

Период министерского делопроизводства ХIХ – начала ХХ вв. положил основу современным основам и правилам делопроизводства.

Организация делопроизводства в Советское время (1917-1991гг.)

В 1917 г. в результате Октябрьского переворота старый аппарат управления был сломан, традиции дело- и документо-производства были нарушены. Новому советскому правительству много сил и внимания пришлось уделять созданию нового государственного аппарата. В 1917 г. Был разработан проект декрета об улучшении «письмоводства» и сокращения переписки, в 1918г. – постановление Совета Рабочей и крестьянской Обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». Проекты декретов по вопросам упрощения делопроизводства в советских учреждениях были подготовлены в конце 1918 – начале 1919 г. В 1921 г. Состоялась I Всероссийская конференция по научной организации труда и производства, на которой наряду с вопросами НОТ в производстве впервые были поставлены вопросы научной организации управленческого труда и работы с документами, а также создания в стране органов, координирующих эту работу. Руководство этой работой было возложено на отдел нормализации Народного комиссариата рабочее - крестьянской инспекции СССР, созданный в 1922 г.

В 1923 г. При ВСНХ СССР было создано бюро «Стандартизация», которое занималось вопросами документационного обеспечения управления. В стране издавались специальные журналы: «Стенография и машинопись», «Вопросы организации и управления», «Техника управления» и др. В 1926 г. При НК РКИ был создан Государственный институт техники управления, который стал заниматься совершенствованием государственного аппарата.

В состав советского государственного аппарата вошла должность «секретарь», так как с этой категорией работников в первую очередь сталкиваются граждане и судят по ним об учреждении и стиле работы управленческого аппарата.

Однако, в 1925 г. секретарей включили в канцелярско-техническую группу специалистов и уравняли их с машинистками, рассыльными, конторщиками и архивариусами, на которых были возложены чисто механические функции: печатание, простые канцелярские работы, оформление и хранение документов.

Во время Великой Отечественной войны многие работники аппарата ушли на фронт, разработки по рационализации работы с документами, стандартизации их были приостановлены. Послевоенный период потребовал значительных усилий по восстановлению и перестройке работы аппарата. Был принят ряд постановлений, регламентирующий такие направления работы аппарата, как механизация документационных процессов, внедрение достижений НОТ, улучшение работы в области стандартизации и унификации. Определенной вехой в области оптимизации работы с документами было утверждение постановлением Совета Министров РСФСР

в 1958 г. «Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент был сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР, которое стало правомочно контролировать организацию делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. 25 июля 1963 г. Было принято постановление Совета Министров СССР № 829 «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», оно ввело в действие «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов», подготовленные Главархивом СССР. Была поставлена задача разработки Единой государственной система делопроизводства для предприятий, организаций и учреждений.

В 1964г. В Московском государственном историко-архивном институте был открыт факультет государственного делопроизводства.

В 1966 г. В системе Главного архивного управления СССР был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), одной из основных задач которого было создание Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД).

В 1969-1970гг. была разработана и утверждена серия государственных стандартов на управленческую документацию, однако после пересмотра и доработки утверждены были только два: ГОСТ 6.38 – 72 «Требования к оформлению документов» и ГОСТ 6.39-72 «Формуляр-образец».

С 1972г. В стране начали действовать единые правила подготовки и оформления организационно-распорядительных документов и единые правила организации работы с документами. Началась активная разработка отраслевых стандартов и стандартов предприятий, содержащих требования к документам.

Постановлением от 04.09.73г. № 435 Госкомитет СССР по науке и технике ввел в действие основные положения ЕГСД. В 1975г. Был принят ГОСТ 6.15.1-75 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Основные положения», определяющий основные требования к унифицированным фондам организационно-распорядительных документов.

Общее научно-методическое руководство работами по унификации и стандартизации документов, разработке соответствующих унифицированных систем документации (УСД) и унифицированных форм документов осуществляет Госстандарт. К началу 1984г. было разработано и утверждено 16 УСД общесоюзного значения, 27 государственных стандартов на УСД и 26 общесоюзных классификаторов технико-экономической информации. Всего унифицировано более 4500 форм документов.

В 1984-1986 гг. ВНИИДИД разработал стройную систему документационного обеспечения управления, получившую название «Единая государственная система документационного обеспечения управления» (ЕГС ДОУ).

В 80-х годах в СССР начала разрабатываться общегосударственная автоматизированная система сбора и обработки информации для учета, планирования и управления народным хозяйством (ОГАС). Концепция ОГАС была в дальнейшем реализована в народном хозяйстве лишь частично, а большинство унифицированных систем документации и общероссийские классификаторы технико-экономической информации – ОКУД, ОКПО, ОКОНХ, ОКВЭД и др.- разработанные в рамках ОГАС,

в настоящее время широко используется в автоматизированных информационных системах. Сегодня в условиях кардинальной перестройки всей экономики России резко возросли роль и значение документационного обеспечения управления, которое полностью переходит на электронную (цифровую) основу ведения делопроизводства.

Лекция 2. Раздел 1. Нормативно-методическая база делопроизводства