Глава 1 Государственное управление 27 страница

Если форма управленческих действий не определена в нормативном порядке, т. е. не имеет правового содержания и не влечет правовых последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовых форм управления непременно должно основываться на принципе законности.

Во всех правовых формах публичного управления (административно-правовых формах) отчетливо проявляются властные полномочия государственных и муниципальных органов. Выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательных и иных нормативных актах предусматривается четкая правовая регламентация правовых форм, устанавливается юридический способ их выражения.

Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением. В настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффектив-ность, произвольность и коррупция.

В данном случае речь идет о так называемом управленческом процессе, создающем процессуальные формы управленческих действий, который призван решать возникающие в системе управления юридические дела (споры, конфликты, сложные ситуации). Особенно важна процессуальная регламентация совершения государственно-властных действий и предписаний, так как осуществление властных полномочий государственных

Раздел III. Формы управленческих действий

органов требует детального обоснования и не исключает применения механизмов принуждения. Процессуальная форма управления должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления — как властвующих субъектов, так и тех, которые должны подчиняться приказам, постановлениям и распоряжениям властвующих субъектов, т. е. тех, в отношении которых и применяются на практике формы управленческих действий.

Здесь важно именно реальное правовое установление прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятие решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальных документов; порядок разрешения споров, возникающих в процессе применения той или иной формы публичного управления. Проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческих действий и принятия государственно-властных решений является сегодня в России одной из наиболее насущных. Неурегулированность административных процедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной управленческой деятельности, и особенно серьезные последствия возникают в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Совершенствование административных процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, например, — одно из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего характера, относящиеся к улучшению административных процедур.

§ 3. Виды форм управленческих действий

Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основаниям. На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

1) издание нормативных правовых актов;

2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

3) заключение публично-правовых договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

I

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

5) осуществление организационных действий;

6) выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные — неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовыми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач.

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнительной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуществляют юрисдикционную деятельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления.

Правоустановительная форма управления связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция административного правотворчества. Традиционно в нормотвор-ческой деятельности выделяется несколько этапов: возникнове-

Раздел III. Формы управленческих действий

ние необходимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). В настоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регламентированы специальными нормативными правовыми актами1.

Таким образом, правоустановительная форма управления — это формирование правовых норм, их изменение, отмена, замена, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (административных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной, т. е. основанной на положениях законов и иных нормативных правовых актов высшей юридической силы.

Правоприменительная форма управления связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т. д. Данная форма управленческих действий включает: установление фактических обстоятельств дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и мас-

1 См., например: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

штаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма управления направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, создается необходимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, осуществления функций управления, обеспечения правовой защиты граждан, регулирования деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.

В зависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления. В рамках этой управленческой формы реализуется так называемое внутриорганизационное управление,

Раздел III. Формы управленческих действий

осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри системы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы способствуют выполнению органами управления функций по отношению к другим органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь практически все важнейшие общие функции управления. Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоуста-новительный, правоприменительный, регулятивный и правоохранительный характер.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). С помощью письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1) организационные, организационно-инструкционные действия или мероприятия (проведение совещаний, распространение положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработку методических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах и пр. Организационные действия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления;

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

2) материально-технические действия: формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-техническим обеспечением1. Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что материально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления — неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал2. Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой3. Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию неправовых формах.

В некоторых учебниках вместо термина «формы управления» используется понятие «правовые формы реализации полномочий субъектами административного права» и предлагается

1 См.: Бахрах Д. В., Хазанов С. Д. Указ. соч. С. 5.

2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С.'224.

3 Там же. С. 225.

Раздел III. Формы управленческих действий

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

различать следующие их разновидности: правовые акты государственного управления; правовые акты — организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности)1.

Представляет интерес и классификация административно-правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым2:

1) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания3;

2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

1 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С, Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 141 — 142.

2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 225-226.

3 См., например: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 125.

3) по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

4) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

5) по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

6) по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

7) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

8) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане РФ, иностранцы;

10) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные, предписывающие;

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

Заметим, что на данный момент при отсутствии специального административно-правового (в том числе и административно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке административного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично-правовые и частноправовые формы осуществления управления (управленческих действий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормо-

Раздел III. Формы управленческих действий

I

установление, установление волеизъявления и реальные административные акты.

1. Нормоустановление. Существуют различные формы нор-моустановления органами исполнительной власти. Во всех случаях это означает появление норм права, адресованных публичным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выполнять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в административно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления (правительственных и административных органов); б) положения (уставы) — абстрактные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредственного государственного управления и местного самоуправления; в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными признаками нормоуста-новления являются абстрактно-всеобщее действие, односторонность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил.

2. Волеизъявление публичного управления (администрации). К подобным актам относятся: а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного («нападающего», принуждающего) управления; б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обеспечивающего управления. Таким образом, основной признак волеизъявления — это сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

3. Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий они отличаются от верховного волеизъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный практический результат. К таким актам относятся: заявление прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации

Глава 13. Правовые акты управления

(справок); практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие совершению правонарушения). Основной признак реальных актов — появление практического результата управленческих действий.

Глава 13 Правовые акты управления

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов1. Традиционно в учебниках отечественного административного права использу-

1 См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 3. См. также,: Костенников М. В. Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие. М., 2000.

Раздел III. Формы управленческих действий

ется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты»1.

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах. Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Глава 7 указанного Закона устанавливает систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разре-

1 См., например: Князев С. Д. Административное право: Учеб. пособие. Владивосток, 1997. С. 51—56.

Глава 13. Правовые акты управления

шаюший конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция РФ; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления.

Раздел III. Формы управленческих действий

2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции.

3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.