Система права социального обеспечения. Объективными свойствами права как социального института являются системность1 и структурность2, изучение которых позволяет осуществлять упорядочение

Объективными свойствами права как социального института являются системность1 и структурность2, изучение которых позволяет осуществлять упорядочение, систематизацию правовых норм в рамках отрасли права, а также законодательства.

Система права – строение национального права, заключающееся в разделении единых по назначению в обществе внутренне согласованных норм на отдельные части, называемые нормой права, правовым институтом, субинститутом, отраслью и подотрасль права.

Предмет и метод правового регулирования являются теми инструментами, без которых невозможно провести анализ ни одного структурного элемента системы права, поскольку независимо от цели исследования, эти элементы действуют во взаимосвязи и дополняют друг друга. В зависимости от круга общественных отношений, на который направлено воздействие, нормы права располагаются по правовым институтам. Правовой институт – это определенная совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы. Между институтами, внутри отрасли, могут существовать отношения субординации, соподчинения, а определенные части крупного института нередко образуют самостоятельные подразделения, которые называются подинститутами.

Общеизвестно, что в теории права правовые институты подразделяются на: материальные и процессуальные; регулятивные и охранительные; предметные1 и функциональные2; простые и сложные (комплексные)3; смешанные.

На своем структурном уровне правовой институт имеет общие с отраслью права черты, такие как: объективная обособленность и органическое единство компонентов, специфичность метода, относительная самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования.

Структурным элементом более высокого порядка в системе права является отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих специфическим методом определенный комплекс общественных отношений. В составе некоторых наиболее обширных и сложных отраслей права могут выделяться подотрасли права. Подотрасль – это объединение институтов, для которого характерна высокая степень специализации, дифференциации и интеграции, входящих в его состав правовых общностей. Отличительной чертой подотрасли является наличие в ее составе общего института либо группы общих институтов, также это могут быть ассоциации общих норм, которые закрепляются в особой главе кодифицированного нормативного акта.

В системе может быть рассмотрена любая из отраслей права, система ее научных познаний, а также система законодательства. Не смотря на то, что система отрасли права социального обеспечения, система ее науки и система социально-обеспечительного законодательства – понятия взаимосвязанные, имеющие определенное сходство, но, тем не менее, не идентичные между собой.

Система отрасли права социального обеспечения – это организованная определенным образом совокупность правовых норм, сгруппированных в институты, которые регулируют общественные отношения по поводу того или иного вида обеспечения.

Впервые к научному обоснованию расположения правовых норм в системе отрасли права социального обеспечения обратился В. С. Андреев, который предложил все нормы права социального обеспечения по содержанию разделить на общие и специальные и рассматривать данную отрасль как состоящую из двух частей: общей и особенной1.

Общие нормы оказывают свое регулятивное воздействие на все общественные отношения, входящие в предмет права социального обеспечения, а специальные нормы, регламентируют основания, порядок и размеры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения и, в свою очередь, образуют особенную часть отрасли.

На основе теоретических исследований представления ученых о системе общей части отрасли права социального обеспечения сформировались и достаточно единообразны. В общую часть отрасли входят нормы, которые в концентрированном виде отражают ее специфику, образуя при этом следующие институты: основной; правосубъектности; институт оснований, влекущих возникновение права на социальное обеспечение.

Содержание основного института составляют правовые нормы, содержащие указание на круг отношений, опосредуемых отраслью (предмет регулирования), задачи, основные начала (принципы) правового регулирования соответствующих общественных отношений права социального обеспечения.

Институт правосубъектности включает в себя «комплекс нормативных предписаний, регламентирующий главный элемент юридического положения субъектов, их правового статуса»1. Правосубъектность закрепляет круг субъектов социально-обеспечительных отношений, т.е. лиц, обладающих способностью быть носителями субъективных юридических прав и обязанностей.

Институт оснований, влекущих возникновение права на социальное обеспечение, отражает социальную направленность возникающих правоотношений. Социальные риски являются именно такими основаниями, поскольку «угрожают практически всем категориям населения и потому выступают как основания для социальной защиты населения»2 и оказывают непосредственное влияние на возникновение материальных отношений (как страховых, так и не страховых) в праве социального обеспечения.

Особенная часть отрасли права социального обеспечения строится по институтам, которые отличаются своим многообразием. В. С. Андреев, отмечал, что «правовым институтом особенной части права социального обеспечения называется группа правовых норм, регулирующая отдельные виды пенсионных отношений или виды других отношений, являющихся предметом этой отрасли права»[33], то есть, основанием для такой классификации являются виды предоставляемого обеспечения, обслуживания и услуг.

Проблема расположения правовых норм в том или ином институте особенной части отрасли всегда была в поле зрения ученых. Предлагались различные критерии такого распределения. Одни ученые (В. С. Андреев, В. Ш. Шайхатдинов, М. Л. Захаров, Э. Г. Тучкова, Е. Е. Мачульская) за основу принимают предмет правового регулирования и виды обеспечения, другие (А.Д. Зайкин) допускают возможность, рассматривать субъектов социально-обеспечительных отношений, третьи (М. В. Филиппова) при формировании правовых институтов обращают внимание на организационно-правовые формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение). Несмотря на наличие различных подходов, все же основным критерием при формировании институтов особенной части отрасли, остаются предмет правового регулирования и виды обеспечения.

Общеизвестно, что одним из центральных институтов особенной части является институт пенсионного обеспечения, «внешняя» форма которого закреплена в нескольких нормативно-правовых актах[34]. Кроме того, пенсионные нормы достаточно разнообразны и многочисленны, поэтому по общим признакам они делятся на ряд самостоятельных институтов.

Институт пенсионного обеспечения оказывает регулятивное воздействие на определенный участок отношений, его содержание выражено в специфической группе понятий и терминов, обладает фактической и юридической однородностью. В зависимости от специфики события, в результате которого предоставляется пенсионное обеспечение, нормы могут быть дифференцированы и влиять на вид пенсии.

Институт пенсионного обеспечения является комплексным, поскольку он состоит из самостоятельных предметных регулятивных институтов (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий) и функционального института (исчисления и назначения пенсий). Нормы функционального института, регулируют не сами виды пенсий, а являются особой разновидностью отношений, имеющих свой участок «сквозного» регулирования отдельных операций, касающийся многих разновидностей пенсионных отношений.

Самостоятельным комплексным институтом особенной части отрасли является институт социальных пособий, который получил свое «внешнее» выражение в ряде нормативных правовых актов[35]. Предоставление гражданам социальных пособий осуществляется из различных финансовых источников разнообразными органами (в том числе и работодателем). Правовые нормы, регулирующие предоставление гражданам того или иного пособия не одинаковы, но, несмотря на это, все они представляют собой устойчивые, относительно замкнутые комплексы норм, находящиеся в одной плоскости, имеющие своей целью компенсировать в денежной форме полностью или частично утраченный заработок, оказать материальную поддержку в связи с наступлением какого-либо социального риска. Именно поэтому структура комплексного института социальных пособий состоит из простых, регулятивных, предметных институтов, посвященных определенному участку регулирования общественных отношений. Это – институт пособия по безработице, институт пособия по временной нетрудоспособности, институт пособия по беременности и родам, институт пособия при рождении ребенка, институт пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, институт пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, институт пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, институт пособия на ребенка, институт пособия на погребение и др.

Особое место в структуре особенной части занимают правовые нормы, касающиеся трудового стажа. Специфика данных норм заключается в том, что они не сосредоточены в каком-то одном нормативном правовом акте, а могут располагаться в самостоятельном структурном подразделении нормативного акта1 (в главе), либо непосредственно в одной из статей[36]2. Эти нормы приводят к дифференциации и интеграции нормативный материал, поскольку регулируют отдельные элементы, общие для тех видов отношений, в основаниях возникновения которых содержится, в качестве самостоятельного юридического факта, требование о трудовом стаже (например, в пенсионных отношениях, в отношениях по предоставлению пособия по временной нетрудоспособности и др.). Иными словами, в особенной части отрасли сформировалась стойкая правовая общность, объединяющая правовые нормы в самостоятельный институт трудового стажа. Этот институт является функциональным, поскольку он имеет свой участок регулирования общественных отношений с соответствующими разновидностями этих отношений (трудовая деятельность и иная общественно полезная деятельность, периоды, включаемые в трудовой стаж, правила его исчисления, порядок доказывания). В то же время по отношению к другим предметным институтам его основной функцией является «сквозное» регулирование отдельной операции в правовом регулировании, которая касается многих разновидностей данных отношений (например, отношений по поводу пенсионного обеспечения того или иного вида, отношений по поводу обеспечения пособием по временной нетрудоспособности и т. д.).

Следующий институт особенной части - институт обеспечения по страхованию пострадавших на производстве и профессиональных заболеваний, содержание которого составляют правовые нормы, устанавливающие круг лиц, подлежащих данному виду обеспечения, непосредственно виды обеспечения, размер страховых выплат, а также права и обязанности субъектов страхования. Данный институт является простым, предметным и регулятивным, обеспечивающим в пределах своего участка цельное и относительно законченное регулирование общественных отношений.

Комплексный институт медицинской помощи и лечения также является структурным элементом особенной части отрасли. Он получил свое «внешнее» выражение в различных нормативных правовых актах1. В составе данного института в зависимости от правовых норм, регулирующих предоставление отдельных видов оказываемой медицинской помощи, сформировались простые регулятивные институты: институт первичной медико-санитарной помощи, институт скорой и неотложной медицинской помощи, институт специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; институт медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально-значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; институт паллиативной медицинской помощи и институт медицинской помощи гражданам, страдающим редкими (орфанными) заболеваниями.

Особое место в структуре данного института занимают нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам санаторно-курортного лечения, они образуют простой предметный регулятивный институт.

Правовые нормы, регулирующие порядок предоставления лекарственной помощи дифференцированы в зависимости от субъектов и специфики события, в связи с которым такая помощь предоставляется. Такими событиями могут быть заболевания, непосредственно закрепленные в правовых нормах. Вместе с тем они интегрированы в такую юридическую конструкцию, которая отражает их общие черты, связанные с обеспечением граждан медицинской помощью. Поэтому вполне допустимо рассматривать простой, предметный, регулятивный институт лекарственной помощи в составе комплексного института медицинской помощи и лечения.

Каждый из перечисленных выше институтов обладает относительно замкнутым комплексом норм, но вместе с тем эти нормы характеризуются устойчивыми закономерными связями, выраженными в общих предписаниях основных принципов охраны здоровья граждан.

Достаточно сложным комплексным институтом особенной части считается институт социального обслуживания, правовые нормы которого нашли свое «внешнее» выражение в множестве нормативных правовых актах1. В структуру комплексного института социального обслуживания входят взаимосвязанные группы норм, регулирующие неоднородные отношения разных видов по «натуральному» обеспечению в зависимости от субъектов-получателей. В составе указанного института имеются простые, предметные, регулятивные институты, нормы которых регулируют отдельные виды социального обслуживания: институт стационарного обслуживания, институт полустационарного обслуживания, институт социальной помощи на дому, институт социальной и консультативной социальной помощи, институт профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, институт обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, институт протезно-ортопедической помощи, институт социального обслуживания детей. Каждый из перечисленных простых институтов имеет свою структуру, поэтому в значительной части нормы всех институтов обособлены. Такое обособление производится по следующим критериям: нормы, устанавливающие круг субъектов; нормы, устанавливающие объем предоставления «натурального» обеспечения по каждому из видов социального обслуживания; нормы, устанавливающие условия предоставления «натурального» обеспечения (бесплатно, с частичной оплатой или за полную стоимость).

В структуру особенной части отрасли права социального обеспечения кроме институтов, регулирующих сложный комплекс материальных общественных отношений, входят специализированные процедурно-процессуальные институты, правовые нормы которых регулируют отношения: по поводу установления юридических фактов, по поводу реализации гражданином своего права на тот или иной вид социального обеспечения; по поводу разрешения жалоб и споров. Процедурные отношения всегда обеспечивают функционирование материальных социально-обеспечительных отношений.

Институт установления юридических фактов включает нормы, регулирующие процедуру деятельности компетентных органов по выявлению обстоятельств, влияющих на возникновение права граждан на различные виды социального обеспечения. Это нормы - о факте временной или постоянной нетрудоспособности, малообеспеченности, нахождении на иждивении и др. Данный институт можно охарактеризовать как функциональный, целью которого является «сквозное» регулирование отдельной операции в правовом регулировании, касающейся многих разновидностей социально-обеспечительных отношений. Например, установление группы инвалидности (факт постоянной нетрудоспособности) является одним из элементов, влияющих на возникновение правоотношений (по поводу пенсии по инвалидности; по поводу стационарного обслуживания и др.)

Процессуальные отношения всегда возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина с жалобой или спором на действия соответствующего органа (должностного лица). Спецификой процессуальных отношений является то, что они регулируются нормами не только права социального обеспечения, а также нормами гражданского процессуального и административного права и являются следствием существования как процедурного, так и материального отношения. Нормы по поводу защиты нарушенного права образуют межотраслевой «пограничный» институт особенной части отрасли. Иной точки зрения придерживается О. В. Ерофеева при рассмотрении правовых способов защиты права на пенсионное обеспечение. Она отмечает, что способы защиты пенсионных прав закреплены в нормах других отраслей (административном праве и гражданском процессуальном), и приходит к выводу об отсутствии оснований для выделения в системе особенной части отрасли самостоятельного института по рассмотрению споров и жалоб. В то же время указывая на необходимость формирования в системе самой отрасли права социального обеспечения, института защиты, регламентирующего процедуру правового регулирования отношений по рассмотрению споров и жалоб, возникающих в связи с осуществлением гражданином права на социальное (пенсионное) обеспечение1.

Проблемы структурирования системы отрасли права социального обеспечения постоянно являются предметом научных дискуссий.

Законодателем так и не решена проблема кодификации данной отрасли права2, именно принятие кодифицированного акта могло послужить оптимальной формой для «внешнего» выражения структуры общей и особенной части отрасли.

В качестве самостоятельного института в структуре общей части отрасли предлагается включить нормы о юридической ответственности, поскольку в его составе присутствуют нормы-принципы и основания возникновения юридической ответственности3.

Любое общество не стоит на месте, оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и общественные отношения в той или иной сфере социальной жизни. В настоящее время активное развитие получили общественные отношения по поводу предоставления государственной социальной помощи гражданам. Таким образом, имеются предпосылки для формирования и становления в структуре особенной части самостоятельного комплексного института, регулирующего отношения данного вида. Отношения по поводу государственной социальной помощи регулируются многочисленными нормативными правовыми актами различного уровня, исходя из чего в состав комплексного института государственной социальной помощи можно включить простые регулятивные, предметные институты: институт предоставления набора социальных услуг; институт ежемесячных денежных выплат; институт компенсационных выплат учащимся гражданам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; институт компенсационных выплат по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; институт компенсационных выплат неработающим женам граждан рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов уголовно-исполнительной системы в отдаленных гарнизонах и местностях, где отсутствует возможность их трудоустройства; институт компенсационных выплат неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; институт компенсационных выплат гражданам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф; институт жилищных субсидий; институт материнского (семейного) капитала.

Очевидно, что предлагаемая структура института государственной социальной помощи шире, чем понятие «государственная социальная помощь», закрепленное в федеральном законе РФ от 17 июля 1999 г. (ред. от 25.12.2012) «О государственной социальной помощи»1. Данный институт мог бы объединить нормы, не только регулирующие предоставление помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и малообеспеченным, но и другие нормы, в соответствии с которыми государство признает определенные обстоятельства социально значимыми для общества и готово их урегулировать.

От системы отрасли следует отличать систему социально-обеспечительного законодательства. Система права, являясь правовой категорией, служит для выражения подразделений, связей и единства правовых норм, их внутренних взаимозависимостей и системы в целом, являясь системой содержания права. Система законодательства, также являясь правовой категорией, представляет собой совокупность нормативных правовых актов – (форм) источников права и служит внешней формой выражения права. Для системы законодательства характерна своя собственная структура, элементами которой являются: нормативный акт (минимальный компонент), институты законодательства (в том числе комплексные), подотрасли и отрасли законодательства (в том числе и комплексные), отраслевые и комплексные нормативные массивы.

Социально ‑ обеспечительное законодательство – это не просто совокупность нормативных правовых актов, а их дифференцированная система, которая основана на принципах субординации и скоординированности ее структурных элементов. Субординация всех структурных элементов, входящих в систему законодательства, проявляется, в иерархическом (вертикальном) расположении нормативных актов, тогда как скоординированность, наиболее очевидна при рассмотрении элементов законодательства через призму его отраслевой (горизонтальной) структуры.

В настоящее время российское социально‑обеспечительное законодательство представляет собой иерархическую (вертикальную) систему, состоящую из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, актов муниципальных образований и организаций.

Отраслевая (горизонтальная) плоскость социально-обеспечительного законодательства является наиболее близкой к структуре отрасли права социального обеспечения, поскольку общеизвестно, что соотношение системы права и системы законодательства проявляется как соотношение содержания и формы. Системообразующим фактором структурирования социально‑обеспечитального законодательства при рассмотрении его этой плоскости являются предмет правового регулирования и сфера публичных интересов государства в обеспечении материальными благами нуждающихся граждан.

К сожалению отсутствие кодифицированного нормативного правового акта не позволяет говорить о существовании общей части в структуре системы социально‑обеспечительного законодательства. Тем не менее, определенные предпосылки для ее формирования все же имеются. Так, федеральный закон от 16 июля 1999 г. (ред. 11.07.2011) «Об основах обязательного социального страхования»1 отчетливо показывает, что федеральное социально‑обеспечительное законодательство должно развиваться в рамках двух самостоятельных систем: страхового социального обеспечения и государственного социального обеспечения. В связи с этим перед законодателем будет стоять задача не столько продолжать принимать множество различных нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов) в сфере социального обеспечения, а пересмотреть уже принятые и в дальнейшем пойти по пути его кодификации.

Институты социально‑обеспечительного законодательства формируются по предметному признаку, то есть объединяют нормативные предписания, которые регулируют определенный вид социально‑обеспечительных отношений (институты пенсий, социального обслуживания и др.) или регулируют отношения, производные от социально‑обеспечительных (институты трудового стажа, установления юридических фактов, по разрешению жалоб и споров). Указанные отношения выражают и закрепляют нормативное содержание соответствующих институтов отрасли права социального обеспечения. Иначе говоря, нормативные правовые акты и нормы права не существуют раздельно. В отраслевой (горизонтальной) структуре системы социально‑обеспе­чи­тельного законодательства в соответствии с существующими институтами особенной части отрасли права социального обеспечения можно также выделить самостоятельные институты законодательства. Структуру особенной части социально - обеспечительного законодательства можно представить следующим образом. Во-первых, это комплексные (межотраслевые) институты законодательства – о пенсиях; о пособиях; по обеспечению пострадавших в порядке обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; о социальном обслуживании; о государственной социальной помощи; о мерах социальной поддержки (льготах). Во ‑ вторых, в этой структуре сформировался отраслевой нормативный массив, закрепляющий регулирование отношений по медицинской помощи и лечению, который одновременно может рассматриваться структурным элементом комплексного межотраслевого образования – здравоохранительного (медицинского) законодательства.

В отличие от особенной части отрасли права социального обеспечения, особенная часть социально-обеспечительного законодательства не содержит самостоятельных институтов законодательства – о трудовом стаже; об установлении юридических фактов; по разрешению жалоб и споров. Хотя отраслевые функциональные институты и получили свое «внешнее» оформление в отдельных статьях или даже нормативных правовых актах, однако эти акты не образуют самостоятельных институтов социально‑обеспечительного законодательства, так как в своей совокупности и взаимозависимости несколько статей или актов излагают норму права, регулирующую какое-либо типичное общественное отношение в сфере социального обеспечения.