Развитие системы источников трудового права

Источниками трудового права являются нормативно-правовые акты трудового законодательства, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения. Прежде всего источники трудового права подразделяются на законы (трудовое законодательство) и подзаконные акты. Конституция (ст.71-72) относит вопросы регулирования трудовых отношений к совместному ведению РФ и ее субъектов. Конституция РФ закрепляет свободу труда, запрет принудительного труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на защиту от безработицы и другие принципы. Конституция РФ при регулировании трудовых отношений выступает как акт прямого действия и обладает приоритетом по отношению к законам и подзаконным актам.

Среди источников трудового права кроме федеральных законов определенное место занимают законы субъектов РФ. «Среди законов субъектов РФ в сфере труда также следует различать конституционные и обычные (текущие) законы. Все они принимаются соответствующими органами государственной власти – законодательными собраниями (Думами) республик, областными, краевыми, городскими Думами и другими местными органами государственной власти, распространяя свое действие на соответствующие регионы».

Трудовой кодекс (ст. 6) устанавливает разграничение полномочий по созданию источников трудового права между РФ и ее субъектами. Трудовой Кодекс РФ содержит в своем составе положения многих федеральных законов. «ТК является базовым актом отрасли и в соответствии с его ч. 2 ст. 5 имеет приоритетное значение по сравнению с другими федеральными законами». Наряду с Трудовым кодексом регулирующее значение сохраняют федеральные законы, относящиеся к комплексному регулированию трудовых отношений (ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», ФЗ «О системе государственной службы», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.). Все законы, регулирующие трудовые отношения, действуют в части, не противоречащей ТК РФ.

На федеральном уровне регулируются следующие отношения: основы правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений; основные направления государственной политики в сфере труда; обеспечение необходимого уровня гарантированности трудовых прав; установление порядка заключения, изменения и расторжения трудового договора; основы социального партнерства и порядок заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; система и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям охраны труда; виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения и др. В других случаях субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, т.е. обладают остаточной компетенцией в сфере регулирования трудовых отношений.

Большое значение в трудовых отношениях в качестве материальных гарантий обеспечения на случай заболевания имеют номы федерального закона «Об обязательном социальном страховании». По нормам этого закона «никакой другой государственный орган, организация либо учреждение не наделены правом быть страховщиками, а также не вправе признавать возникновение болезни вследствие профессионального заболевания и осуществлять обеспечение по страхованию в связи со страховым случаем». В настоящее время в связи с действием единого социального налога начисление происходит на выплаты (вознаграждения) лицам, работающим по трудовому договору. И обязательному социальному страхованию теперь подлежат только работники. К сожалению, на данный момент из этих отношений исключены лица, осуществляющие трудовую деятельность у работодателей физических лиц.

Источники трудового права также принято подразделять на нормы Общей и Особенной части. Источники Особенной части трудового права регулируют различные специальные институты: занятости населения, порядок прохождения государственной службы, порядок заключения и расторжения трудового договора с отдельными категориями работников и др.

Среди подзаконных актов в сфере труда и занятости действует большое количество актов: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, положения, приказы, инструкции, правила, издаваемые различными министерствами и ведомствами, социально-партнерские соглашения различного уровня, локальные нормативно-правовые акты. Особое место среди источников трудового права занимают постановления Правительства РФ, регулирующие условия труда отдельных категорий работников. Специальное регулирующее значение имеют постановления, инструкции и разъяснения Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Эти акты издаются в целях обеспечения единообразного применения законов о труде. Акты Минтруда как источники трудового права являются подзаконными актами и носят межведомственный характер. Важную роль в нормировании трудовых отношений имеет деятельность судебной власти. Это актуально в обстановке широкого применения принципа приоритета норм международного права. «Необходимость прямого применения различных источников международного права подчеркнута в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №5 от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» В этой связи в трудовом праве особое значение имеют Конвенции и Рекомендации МОТ».

По своей юридической форме источники трудового права подразделяются на законы, указы, распоряжения, постановления, декларации, конвенции, положения, решения, приказы, разъяснения, рекомендации, договоры и соглашения. В последнее время появились новые источники трудового права – генеральные, региональные, межотраслевые, отраслевые тарифные, профессиональные тарифные, территориальные и иные соглашения. «Это договорные акты, заключаемые на двусторонней или трехсторонней основе, которые выражают отношения социального партнерства между представителями работников и работодателей. Третьей стороной в таких соглашениях может выступать соответствующий компетентный орган государственного управления». Государственные органы являются лишь третьей стороной в этих соглашениях, т.е. государство стимулирует договорное нормотворчество в сфере труда.

Трудовой кодекс (ст. 5) закрепляет систему источников трудового права. При наличии противоречия иного акта в сфере регулирования трудовых отношений Трудовому кодексу РФ применяется последний. В ст. 6 ТК РФ закреплено, что создание минимальных стандартов и гарантий в сфере труда и занятости, защита основных трудовых прав работников относится к компетенции РФ, а установление более высоких стандартов, совершенствование системы гарантий относится к ведению субъектов РФ.

В последнее время в системе источников трудового права большое значение имеют международные акты в сфере труда (ООН, МОТ), ратифицированные РФ.

Система источников трудового права действует в соответствии с федеративным устройством. Эта система включает в себя как нормативные акты в сфере труда, так и социально-партнерские соглашения. Трудовой кодекс восполняет пробелы КЗоТ, формулируя развернуто цели, задачи, принципы трудового права. По всем институтам трудового права на уровне Кодекса закреплены основные понятия в общих положениях в каждом разделе Кодекса. Четко (ст. 6) разграничена компетенция Федерации и ее субъектов по вопросам издания норм трудового права. Усилены положения, связанные с социально-партнерскими отношениями и коллективными переговорами. С другой стороны, Трудовой кодекс сократил права профсоюзных органов, связанные с участием в правоприменении работодателем трудового законодательства, «превратив этот орган из органа согласительного характера (по КЗоТ 1971 г.) при увольнении и принятии локальных актов в совещательный, т.е. лишь с запросом работодателем мнения профсоюзного органа, которое он может не учитывать».

Так же в литературе отмечается на сокращение объема прав трудовых коллективов, «сокращение производственной демократии», сокращены гарантии работающих женщин-матерей, что «противоречит п.2 ст. 55 Конституции РФ и международно-правовым актам по защите материнства». Вместо этого усиливается роль индивидуально-правового регулирования, связанного с установлением любых условий труда, не ухудшающих положение работника по сравнению с действующим законодательством, провозглашается действие системы социального партнерства. Необходимо отметить, что «в ТК закрепляются только известные и довольно часто используемые формы социального партнерства. Они являются не только традиционными и достаточными, но в большей степени обязательными, что не должно быть признано окончательным, но по всей видимости, они будут видоизменяться, расширяться и дополняться».

Специфика системы источников трудового права состоит в том, что «значительная по объему часть правового регулирования осуществляется на уровне конкретных работодателей (организаций) в рамках так называемых локальных нормативных актов, а также в рамках соглашений, заключаемых на различном уровне. Более того, акцент регулирования в сфере труда все в большей степени смещается на локальный уровень». Но необходимо учитывать, что при этом снижается роль нормативно-правового регулирования, так как «трудовой договор не является источником права. Это акт индивидуального применения трудового законодательства к конкретному работнику». Многие вопросы, связанные с источниками права в сфере регулирования трудовых отношений урегулированы специальными законами: «О занятости населения в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации» и др. Кроме того, некоторые вопросы трудовых отношений регулируются комплексными нормативными актами (Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» и др.). Очень много актов в сфере регулирования трудовых отношений принимается различными министерствами и ведомствами, надзорными органами. Большое место в системе источников трудового права занимают соглашения, устанавливающие общие принципы трудовых отношений.

Особое место в системе источников трудового права занимают типовые правила и перечни, носящие рекомендательный характер. На их основе разрабатываются локальные акты, т.е. местные правила внутреннего трудового распорядка, нормативные положения для коллективных договоров. ТК РФ устанавливает также действие источников трудового права во времени и в пространстве. Некоторые нормативные положения, которые относятся к источникам трудового права, содержатся в нормативных актах других отраслей права. «Так, в ГК РФ (ст. 23, 25-27, 30, 50 и др.) имеются нормы, регламентирующие отдельные стороны правового положения (статуса) работников, предпринимателей, а также работодателей. Таким образом, следует различать традиционные и нетрадиционные источники трудового права».

Локальные нормативно-правовые акты (ЛНА) в настоящее время приобрели ведущее значение в правовом регулировании трудовых отношений. Как подзаконные нормативно-правовые акты ограниченной сферы действия они находятся на низшем уровне правового регулирования в соответствии с иерархией нормативно-правовых актов. Локальная система источников права в определенной мере является самостоятельной и включает в себя широкий спектр регулирования трудовых отношений в масштабе отдельной организации. Но проблема состоит в необходимости внутренней согласованности норм различных локальных источников права.

В ТК РФ дается легальное определение локального нормативного акта, указывается на то, что локальный акт находится в системе источников на низовом уровне нормативного регулирования трудовых отношений. Особое значение в этой системе играют коллективные договоры и соглашения. Государство устанавливает лишь объем минимальных требований и стандартов в сфере труда, остальные вопросы во многом регулируются на локальном уровне. Кроме приказов работодателей и администраций особое место среди нормативных форм локального правотворчества занимают коллективные договоры. Локальные нормативные акты не имеют строго установленных временных пределов действия. Но для некоторых локальных актов они установлены. Например, коллективные договоры вступают в силу с момента подписания сторонами и действуют на срок от одного года до трех лет.

По иным нормативным соглашениям действует общее правило: они вступают в силу с момента подписания сторонами на срок, определяемый сторонами. Новые законы о труде и иные нормативные акты, являющиеся источниками трудового права, распространяются только на те действия и отношения, которые возникают после вступления данных актов в силу. Они не имеют обратной силы. Особенностью локальных нормативных актов о труде является их ограниченная территориальная сфера применения. Локальные акты в сфере трудового права или непосредственно предусматриваются Кодексом, НПА или коллективными договорами и соглашениями. Положения локальных актов не могут ухудшать положение работников по сравнению с действующим законодательством. Коллективные договоры являются комплексными нормативными актами. По содержанию и структуре он является типовым (модельным) правовым актом. Локальные нормативные акты способствуют единообразию индивидуально-правовой практики регулирования трудовых отношений. К сожалению, ТК РФ практически никак не регулирует процедуры, порядок внесения изменений в ЛНА. В Кодексе лишь содержатся нормы, связанные с процедурой принятия ЛНА.

Решения Конституционного Суда РФ и руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ по трудовым делам имеют значение прецедента судебного толкования, восполняя пробелы в нормативно-правовом регулировании трудовых отношений. Формально эти акты не являются источниками трудового права. Конституционный Суд или Верховный Суд в порядке законодательной инициативы могут обращаться в Государственную Думу с предложениями об изменении или дополнении нормативных положений трудового законодательства. «Важное значение в современных условиях приобретает непосредственное применение судами положений (статей) Конституции РФ, которое до последнего времени практиковалось крайне редко».

Непосредственное применение судами Конституции РФ к регулированию трудовых отношений связано в основном с необходимостью устранения противоречий положений законов в сфере труда с действующими положениями Конституции РФ. Хотя акты Конституционного Суда РФ и не признаются источниками права, но необходимо учитывать, что КС РФ принимает решения о признании тех или иных актов неконституционными. Решения КС РФ вступают в силу немедленно, не подлежат утверждению другими органами, они имеют особое значение для становления норм трудового законодательства. «Постановления Конституционного Суда РФ играют особую роль среди всех имеющихся вариантов судебной практики. Поскольку они практически отменяют или изменяют нормы права, то их можно отнести к источникам права». Постановления Верховного Суда РФ обладают значительной регулирующей силой в нормативно-правовом регулировании трудовых отношений. Они играют такую важную роль, что «их можно признать источниками права (в том числе и трудового права)». Определенную роль прецедентов судебного толкования играют разъяснения Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики.

Источниками права социального обеспечения считаются нормативные акты, направленные на регулирование отношений, связанных с материальным обеспечением граждан за счет средств федерального бюджета и специализированных государственных фондов. Среди них существенное значение имеют акты Министерства здравоохранения и социального развития РФ, нормативные акты органов местного самоуправления, нормативно-правовые акты организаций (коллективные договоры, приказы работодателя). Но особое место в системе источников этой отрасли занимают социально-партнерские соглашения, заключаемые на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальных уровнях.

Конституция РФ (ст. 7, 35, 43, 58, 59) регулирует данные отношения лишь в самой общей форме. Конституция (ст. 114, 115) наделяет Правительство РФ полномочиями по изданию нормативных актов в области социального обеспечения. Конституция РФ (ст. 72) относит регулирование социального обеспечения к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. «При этом федеральное законодательство не ограничивает инициативу правового регулирования субъектов РФ, предоставляя возможность дополнять отдельные положения, не урегулированные федеральным законодательством в области предмета совместного ведения».

Основные принципы социального обеспечения в РФ закреплены в ст. 7, 17, 19, 38, 39, 41 (всеобщность социального обеспечения, всесторонность и многообразие видов социального обеспечения, обеспечение за счет государства, социальное обеспечение, укрепляющее достойную жизнь и т.д.). К сожалению, государство на данный момент обеспечивает лишь минимальные социальные стандарты (МРОТ, минимальный прожиточный минимум, минимальная потребительская корзина и др.), а не позитивные стандарты. «Реальность осуществления прав граждан в области социального обеспечения, закрепленных в Конституции РФ, обеспечивается также функционированием целого ряда взаимосвязанных политических (ст. 2, 17, 37, 20, 45, 46), экономических (ст. 8, 20) и юридических (ст. 17, 18, 19, 20) гарантий».

Но, к сожалению, внесение изменений в законодательные акты от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и позднее, в ряде случаев существенно снижают объем социальных гарантий. Монетизация льгот, т.е. замена натуральных пособий и услуг денежными выплатами, особенно на уровне многих субъектов РФ, не обеспечивают позитивного уровня социальной защиты и социального обслуживания населения. Существуют отдельные федеральные целевые программы, например, Президентская программа «Основные направления государственной социальной помощи по улучшению положения детей в Российской Федерации», но существенные проблемы в социальном обеспечении детей остаются.

Детальное регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется с помощью специальных законов. Среди них особо важное место занимают ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», ФЗ «Об основах социального обслуживания», ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан», Закон РФ «О социальной защите инвалидов» и др. Особенностью источников права социального обеспечения является наличие региональных актов. Мероприятия в области реализации социальных прав граждан осуществляются как на уровне субъектов РФ, так и на местном уровне. Органы местного самоуправления вправе осуществлять реализацию региональных программ социальной защиты. Большое место в системе источников права социального обеспечения занимают локальные нормативные акты, связанные также с областью действия источников трудового права.

Характерной особенностью источников права социального обеспечения является низкий уровень систематизации нормативных актов. Единого кодифицированного акта права социального обеспечения нет, и данная проблема является актуальной. Проблема состоит в быстрой изменчивости и нестабильности нормативных актов в данной сфере. Усиливающееся многообразие этих источников требует принятия хотя бы Основ социального обеспечения РФ. Некоторые законы в силу их ненадлежащего исполнения по сути становятся декларациями. Конечно, отдельные законы в сфере социального обеспечения будут приниматься, но принятие Кодекса или Основ права социального обеспечения позволило бы в значительной мере упорядочить нормативный материал и сделать его более качественным.

Источниками права социального обеспечения являются также межотраслевые, т.е. комплексные кодификационные законы, например, «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» или Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и др. В качестве источника права социального обеспечения выступают также региональные и локальные акты, которые принимаются на уровне корпораций. Эти акты в значительной мере регулируют вопросы предоставления адресной социальной помощи, нормы предоставления жилой площади (учетная норма жилья), порядок и тарифы предоставления коммунальных услуг, выплата ежемесячного пособия на ребенка с учетом прожиточного минимума, установленного законодательством субъекта и др. К источникам права социального обеспечения относятся и акты, исходящие от государства, и акты, которые складываются также на локальном уровне.

Особую роль в системе источников права социального обеспечения играют постановления Конституционного Суда РФ. Фактически они носят нормативный характер, являются актами правотворчества. Они являются общеобязательными для всех органов, организаций и граждан. Несмотря на то, что постановление КС РФ принимается по конкретному делу, оно носит общий характер. Признание неконституционной нормы закона в указанной сфере ведет к утрате юридической силы, в дальнейшем к изменению закона в формулировке, предложенной КС РФ. Так, КС РФ не признал конституционность нормы, ограничивающей период выплаты пособия по временной нетрудоспособности тридцатью календарными днями (ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» 1991 г.). КС РФ признал ее противоречащей Конституции РФ (ст. 39), так в федеральном законодательстве отсутствовали необходимые гарантии предоставления безработным иного источника средств существования в рамках системы социального обеспечения. По действующему федеральному закону пособие выплачивается безработным без ограничения каким-либо сроком. Аналогично были разрешены и другие случаи в области пенсионного обеспечения, иных социальных пособий.

Постановления Конституционного Суда носят нормативный характер в отношении отмены закона, его положений, предлагая свою форму и способ для разрешения проблемы. Но они действуют до того момента, пока законодатель не внесет соответствующих изменений в закон. Таким образом, судебные прецеденты имеют юридическую силу ограниченный период времени – до принятия соответствующей нормы законодателем. Но и в этом случае, прецедент продолжает свое действие, так норма принимается в формулировке, предложенной КС РФ. Что касается правовых позиций Конституционного Суда РФ, то они в своей основе являются актами толкования.

По аналогии с практикой принятия решений Конституционным Судом РФ постановления Пленума Верховного Суда РФ фактически восполняют пробелы в законодательстве о социальном обеспечении. Например, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. №35 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел, связанных с реализацией инвалидами прав, гарантированных Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» суд вправе удовлетворить требования истца об индексации сумм возмещения вреда с учетом индекса роста потребительских цен, рассчитанного государственными органами статистики.

Систему источников права социального обеспечения составляют также международные акты. Международная организация труда (МОТ) является инициатором принятия и гармонизации законодательства в сфере международного сотрудничества по защите прав трудящихся, пенсионеров, инвалидов, детей и др. Нормы, содержащиеся в учредительных договорах, имеют прямое действие, для них не требуется даже ратификации, так как они обладают абсолютным приоритетом по отношению к национальному праву. Что касается актов ООН, МОТ, региональных международных организаций, то они подлежат надлежащей ратификации. Если международные договоры вносят изменения в регулирование прав и свобод человека и гражданина, то данные акты также подлежат ратификации.

Фундаментальным актом в этой сфере является Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. «Участвующие в нем государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9); право на достаточный жизненный уровень, включая право на свободу от голода (ст. 11); на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст. 12)». Российская Федерация подписала и Европейскую социальную хартию, где закрепляется, в частности, важное право на защиту от нищеты и социального отторжения. Права человека в сфере социального обеспечения регулируются также Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека. В рамках СНГ приняты также соглашения в сфере трудовой миграции, социальной защиты мигрантов и членов их семей, соглашения в сфере социального обеспечения в области пенсионного обеспечения и др. Важными актами в сфере социальных отношений являются также Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г., конвенции МОТ, ратифицированные РФ, по вопросам социального обеспечения № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», «Об основных целях и нормах социальной политики», «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения», «О содействии занятости и защите от безработицы» и др.